II GSK 1912/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 897/14 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 897/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Rada Miasta B., działając na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) – dalej jako "u.d.p.", podjęła dnia 5 września 2011 r. uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych zaliczonych do kategorii: dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych i dróg gminnych, których zarządcą jest Prezydent Miasta B., na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Uchwałę powyższą, w części dotyczącej ustalenia rocznej stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych zaliczonych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. § 4 ust. 1 uchwały, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. B. W skardze podniosła zarzuty naruszenia art. 40 ust. 9 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie ustawowych kryteriów przy ustalaniu stawki rocznej opłaty oraz przez ustalenie rażąco wysokiej stawki opłaty w porównaniu do przepisów ustalających stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie preferencyjnych, niższych stawek opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń związanych z siecią kanalizacji sanitarnej, siecią wodociągową i siecią ciepłowniczą, bez istnienia uzasadnionych przesłanek zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów oferujących usługi użyteczności publicznej, zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - dalej jako "u.s.g." poprzez znaczne ograniczenie opłacalności inwestycji związanych z rozbudową internetu szerokopasmowego, a tym samym uniemożliwienie wykonywanie przez gminę zadań własnych w zakresie telekomunikacji zmierzających do zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty, a także zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) poprzez ustalenie rażąco wysokiej stawki opłat, co oznacza tworzenie niekorzystnych warunków do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Uzasadniając interes prawny legitymujący do wniesienia skargi, skarżąca wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług telekomunikacyjnych. W ramach prowadzonej działalności realizuje inwestycje polegające na budowie przyłączy światłowodowych na terenie województwa lubelskiego w celu rozpowszechniania szerokopasmowego dostępu do internetu w Polsce wschodniej. Rozpowszechnianie przyłączy światłowodowych pomiędzy poszczególnymi miejscowościami odbywa się poprzez umieszczanie ich w pasie drogowym przy drogach publicznych. Prowadzenie takiej działalności wiąże się z koniecznością uiszczania opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego w wysokości ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej przez konieczność uiszczania wygórowanych opłat z tytułu umieszczania urządzeń technicznych w pasach drogowych, których zarządcą jest Prezydent Miasta B. Skarżąca zarzuciła, że w uchwale nie dokonano rozróżnienia dla posadowienia urządzeń technicznych w jezdni i poza nią, nie uwzględniono kryterium dotyczącego rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, nie uwzględniono przyjmowanych przez prawodawcę preferencji w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz przyjęto stawki rażąco przewyższające stawki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). W ocenie skarżącej wygórowane stawki ustanowione w zaskarżonej uchwale godzą w małych i średnich przedsiębiorców, co jest sprzeczne z nakazem wspierania rozwoju przedsiębiorczości płynącym z art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że ustalając wysokość stawek opłat kierowała się kryteriami ustawowymi, wśród których wymienia się m.in. rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Rada nie zgodziła się z zarzutem, że zastosowane przez nią stawki są rażąco wygórowane, skoro wahają się w granicach od 5 do 12,5% stawki maksymalnej określonej w art. 40 ust. 8 u.d.p. Nietrafne w ocenie Rady są zarzuty naruszenia zasady równości, skoro uchwała nie różnicuje sytuacji określonych podmiotów, ale dokonuje zróżnicowania przedmiotowego, związanego z kryterium ustawowym rodzaju urządzenia infrastruktury. Ponadto podział dokonany w uchwale nie prowadzi do różnicowania podmiotów dysponujących tymi samymi urządzeniami, a w konsekwencji nie dyskryminuje podmiotów w prowadzonej działalności gospodarczej. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, aby kwestionowana przez nią uchwała naruszała jej interes prawny. W ocenie Sądu argumentacja, w której skarżąca upatruje swojej legitymacji skargowej w fakcie prowadzenia działalności gospodarczej, w ramach której realizuje inwestycje polegające na budowie przyłączy światłowodowych na terenie województwa lubelskiego w celu rozpowszechniania szerokopasmowego dostępu do internetu w Polsce wschodniej, co wymaga umieszczania przyłączy światłowodowych w pasie drogowym przy drogach publicznych, z czym wiąże się konieczność uiszczania opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, nie jest wystarczająca, aby przyjąć istnienie naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że prowadzi działalność również na obszarze miasta B. , czyli na obszarze, na którym obowiązuje kwestionowana uchwała. Nawet jeśli skarżąca realizuje działalność na terenie innych powiatów czy gmin w ramach województwa, nie jest to wystarczające dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, której moc obowiązująca, jak wynika z istoty aktu prawa miejscowego, jest przecież terytorialnie ograniczona. Naruszenie interesu prawnego skarżącej, legitymujące do wniesienia skargi, nie mogło wynikać również z zamiaru prowadzenia działalności na danym obszarze, na którym uchwała obowiązuje, jeśli przeszkodą w realizacji tego zamiaru są wysokie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Interes prawny, którego naruszenie legitymuje do wniesienia skargi musi mieć bowiem charakter bezpośredni i aktualny, a nie pośredni i potencjalny. W ocenie Sądu pierwszej instancji drugim argumentem podważającym skuteczność wykazania przez skarżącą legitymacji do wniesienia skargi jest wzgląd na ustawowe zróżnicowanie procedur zajęcia pasa drogowego i związanych z tym opłat, wynikające z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tych różnych grup sytuacji, również zaskarżona uchwała wprowadza cztery różne, odpowiednie regulacje wysokości stawek (§ 2-5). Choć w skardze nie zawężono zakresu zaskarżenia, cała argumentacja zarzutów i ich uzasadnienia w istocie odnosi się do § 4 uchwały (w zw. z § 1 pkt 2), dotyczącego stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sąd wywiódł, że jeżeli skarżąca prowadzi działalność, w ramach której realizuje inwestycje polegające na budowie przyłączy światłowodowych, to zakłada to przede wszystkim zajmowanie pasa drogowego na potrzeby prowadzenia robót w pasie drogowym. Wysokość opłat w tym zakresie reguluje § 2 zaskarżonej uchwały, jednakże argumentacja skarżącej zawarta w zarzutach i ich uzasadnieniu nie odnosi się do tego fragmentu regulacji. Z kolei istnienie odpowiedniej (uzasadniającej legitymację skargową) relacji pomiędzy § 4 uchwały, a interesem prawnym skarżącej wymagałoby ustalenia, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności nie tylko prowadzi roboty służące położeniu odpowiedniej infrastruktury, ale też – po wykonaniu tych prac – jest właścicielem tej infrastruktury i z tego tytułu musi ponosić opłaty za zajęcie pasa drogowego. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, że taka sytuacja ma miejsce. Bez przedłożenia takich dokumentów nie sposób – zdaniem Sądu pierwszej instancji - poczynić ustaleń w tym zakresie w kontekście interesu prawnego skarżącej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów wskazanych w skardze. A. B. złożyła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 897/14, skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, podczas gdy interes prawny skarżącej wynika z tego, że uchwała określa wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego, które skarżąca obowiązana jest ponosić w związku z tym, że na terenie Miasta B. prowadzi inwestycje polegające na budowie doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, które to przyłącza umieszczane są w pasach drogowych, co wiąże się z koniecznością zajęcia pasa drogowego i uiszczenia z tego tytułu opłaty; 2. art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że uchwała uwzględnia przywołane w tym przepisie kryteria, które należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3. art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że uchwała nie narusza zasady swobody działalności gospodarczej w sytuacji, gdy przewidziane w niej stawki opłaty rocznej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a tym samym tworzy niekorzystne warunki do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie rozpowszechniania dostępu do szerokopasmowego Internetu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca kasacyjnie w ramach prowadzonej działalności realizuje inwestycje polegające na budowie telekomunikacyjnych doziemnych przyłączy światłowodowych na terenie województwa lubelskiego, w tym także na terenie Miasta B. Przyłącza umieszczane są w pasach drogowych dróg publicznych, co wiąże się z koniecznością zajęcia tych pasów. Taka sytuacja wiąże się z kolei z obowiązkiem uiszczenia stosowanych opłat zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że uzyskała decyzję z dnia 17 grudnia 2013 r. wydaną przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w B. pozwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] B. (ul. S.) – O. – P. /przejście poprzeczne/ i nr [...] O.– Ł. /przejścia poprzeczne + wzdłuż w pasie drogowym/ w celu prowadzenia robót i umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. sieci światłowodowej wraz z przyłączami w miejscowościach O. P. i O., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tejże decyzji, którą załączyła do skargi kasacyjnej. W decyzji tej oprócz zezwolenia na zajęcia ww. pasów drogowych zostały skarżącej ustalone opłaty za zajęcie pasa drogowego. Interes prawny skarżąca kasacyjnie upatruje w ciążącym na niej obowiązku ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego. Źródłem tego obowiązku są w jej ocenie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawa o drogach publicznych oraz zaskarżona uchwała, która jednocześnie określa wysokość należnych opłat. Interes prawny skarżącej skonkretyzował się poprzez wydanie ww. decyzji, na podstawie której skarżącej zostały ustalone opłaty za zajęcia pasa drogowego. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor przedstawił szczegółowe uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 40 ust. 9 u.d.p. oraz art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie, podnosząc że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby kwestionowana uchwała naruszała jej interes prawny. Rada Miasta wyjaśniła, że załączoną do skargi kasacyjnej decyzję z dnia 17 grudnia 2013 r wydał z upoważnienia Zarządu Powiatu Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w B. , a decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego i ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Powiatu B., poza granicami Miasta B.- na prawach powiatu. Wskazana w decyzji ulica S. w B. biegnie poza granice administracyjne Miasta B. i decyzja dotyczy odcinka ulicy leżącej poza granicami B. Przedmiotem skargi winna więc być uchwała Rady Powiatu w B. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych. Powołana wyżej uchwała nie dotyczy obszaru, na którym obowiązuje uchwała będąca przedmiotem skargi, a mianowicie terenu Miasta B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię uprawnień do złożenia skargi na uchwałę rady gminy. Stanowi on, że uruchomienie sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia organu gminy możliwe jest przy wykazaniu przez stronę skarżącą, iż jej interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowanym aktem. Jak przyjmuje się w doktrynie, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). O uwzględnieniu natomiast skargi wniesionej w tym trybie przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 618/11; z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, aby przepisy zaskarżonej uchwały naruszyły jakikolwiek przepis prawa, wpływając negatywnie na jej sytuację prawną. Brak jest bowiem normy prawa materialnego, jak również normy wynikającej z aktu stosowania prawa, które skutkowałyby pogorszeniem sytuacji prawnej skarżącej w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Skarżąca wywodząc swój interes prawny z przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących opłat za zajęcie pasa drogowego nie wykazała, aby była właścicielem obiektów lub urządzeń usytuowanych w pasie drogowym dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta B., to jest dróg, których dotyczy zaskarżona uchwała. Skarżąca nie wykazała również, aby wydano w stosunku do niej jakąkolwiek decyzję administracyjną, z której wynikać miałby obowiązek ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, do których zastosowanie znajduje zaskarżona uchwała. W konsekwencji uchwała ta nie stanowi prawnej podstawy ustalenia opłat za zajęcie przez skarżącą pasa drogowego, nie ma zatem żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącej. Argumentacji skarżącej kasacyjnie nie mogła również wspierać treść decyzji administracyjnej, której kopia została załączona do skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie, a jedynie dokonuje kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w granicach wyznaczonych środkiem zaskarżenia. Wynika to też z art. 193 p.p.s.a., w myśl którego przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym mają odpowiednie zastosowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed tym Sądem. Jak wcześniej zostało wskazane, granice rozpoznania skargi kasacyjnej wyznacza art. 183 p.p.s.a., co de facto wyklucza możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od tego, na marginesie jedynie wskazać można, że przedłożona decyzja Zarządu Dróg Powiatowych w B., została wydana na podstawie uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2008 r., nr 47, poz. 1466 ze zm.). Uchwała ta – w świetle jej § 1 – dotyczy ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w B., nie zaś Prezydent Miasta B. Również z treści decyzji wynika, że dotyczy ona zajęcia pasa drogowego dróg położonych w miejscowościach znajdujących się poza granicami Miasta B., a mianowicie na terenie P. W konsekwencji założenie skarżącej kasacyjnie, że przedłożona wraz ze skargą kasacyjną decyzja administracyjna jest źródłem jej interesu prawnego w tej sprawie, jest także całkowicie chybiona. Dodać należy, że nawet jeśli skarżąca zamierza prowadzić inwestycje polegające na umieszczeniu, w pasie drogowym dróg objętych zaskarżoną uchwałą, określonych urządzeń, z czym będzie wiązać się obowiązek poniesienia opłat, to okoliczność ta nie daje skarżącej legitymacji skargowej. To na stronie skarżącej spoczywa bowiem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także aktualnym, zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie wynikłym w przyszłości, potencjalnym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarga z art. 101 ust.1 u.s.g. ma szczególny charakter, wymaga spełnienia dodatkowych wymogów. Tym wymogiem jest m.in. wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego a nie tylko posiadania interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały, dając sądowi administracyjnemu kompetencję do rozpoznawania szczegółowych zarzutów skargi. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 oraz z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Baza Orzeczeń Lex). Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu ani uprawnienia skarżącej kasacyjnie, zarzut naruszenia art. 101 ust.1 u.s.g. uznać należy za nieusprawiedliwiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że tylko w sytuacji stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej kasacyjnie (co zostało wykluczone), zaaktualizowałoby się uprawnienie do przeprowadzenia kontroli w zakresie podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.