II GSK 194/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Lu 503/13 w sprawie ze skargi C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 20 listopada 2009 r., nr XXXII/67/09 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystywania dla niepublicznych przedszkoli, w tym specjalnych innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i z dnia 25 lutego 2011 r. nr V/38/11 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli i wykorzystania dla niepublicznych przedszkoli, w tym specjalnych, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. NSA/post.1 – postanowienie "ogólne" Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. postanowieniem z 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Lu 503/13 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 20 listopada 2009 r. Nr XXXII/67/09 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania dla niepublicznych przedszkoli, w tym specjalnych, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz na uchwałę z dnia 25 lutego 2011 r. nr V/38/11 zmieniającą uchwałę z 20 listopada 2009 r. C. N. i B. "Ż." Spółka z o.o. w Ł. (dalej skarżąca) W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 161 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) stwierdzając, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Sąd podkreślił, że zaskarżone uchwały stanowiące akty prawa miejscowego i zostały uchylone uchwałą Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr XXVI/250/13, która weszła w życie 6 czerwca 2013 r. wskutek czego przestał istnieć przedmiot postępowania sądowego. W ocenie Sądu zaskarżone uchwały nie wywołały żadnych skutków prawnych dla skarżącej oraz nie ukształtowały stosunków prawnych mogących obowiązywać w przyszłości. Skoro zaskarżone przepisy nie mogą być zastosowane do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości to tym samym brak jest przedmiotu zaskarżenia i w konsekwencji powoduje to konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie w oparciu o art. 161 § 3 p.p.s.a. C. N. i B. "Ż." Spółka z o.o. w Ł. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższe postanowienie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że późniejsze uchylenie przez Radę Miasta Biała Podlaska zaskarżonej uchwały poprzez wydanie nowego aktu prawa miejscowego a tym samym jego aktualne wyeliminowanie z obrotu prawnego czyni postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały bezprzedmiotowym i uzasadnia jej umorzenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną sprowadza się zatem do zweryfikowania orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego pod kątem zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny determinują zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wyznaczając w ten sposób granice sprawy sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli: skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osoba zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2) a także gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 20 listopada 2009 r. Nr XXXII/67/09 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania dla niepublicznych przedszkoli, w tym specjalnych, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz uchwałę z dnia 25 lutego 2011 r. nr V/38/11 zmieniającą uchwałę z 20 listopada 2009 r., w której skarżący domagał się stwierdzenia nieważności określonych postanowień uchwały z dnia 20 listopada 2009 r. oraz w całości zmieniającej ją uchwały z 25 lutego 2011 r. z uwagi na naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga stała się bezprzedmiotowa gdyż zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 13 kwietnia 2013 r. nr XXVI/250/13 i wobec tego zaistniała przesłanka umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest błędny. Uchylenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego zainicjowanego skargą na tę uchwałę, gdyż sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego prowadzi w rezultacie do tego, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że uchwała od chwili jej uchwalenia nie jest zdolna kształtować uprawnienia i obowiązki jej adresatów (por. postanowienie NSA z 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13). Jak zauważył Sąd pierwszej instancji uchylenie zaskarżonej uchwały wyeliminowało ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, jednakże fakt ten nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym ani wydania wyroku w takiej sprawie niedopuszczalnym (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest zasadny. Za przedwczesne należy uznać również twierdzenia Sądu pierwszej instancji w kwestii braku interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia uchwały z 20 listopada 2009 r. Sąd pierwszej instancji wydając orzeczenie o umorzeniu postępowania w związku z zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości mógł zajmować się wyłącznie oceną zaistniałej okoliczności uchylenia zaskarżonej uchwały i znaczeniem tego zdarzenia na przebieg postępowania sądowego w sprawie. Natomiast Sąd ten nie mógł analizować istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego pod kątem badania przesłanki umorzenia postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.