II GSK 2203/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 158/14 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W., 2. zasądza od W. C. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 158/14 po rozpoznaniu skargi W.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2013 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W.C. (dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, w którym zadeklarował 4 działki ewidencyjne nr 215/21, 215/23, 215/24 i 215/25 położone w woj. [...], powiecie [...], gminie [...] w obrębie [...]; do jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) działkę rolną o powierzchni 1,09 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013. Odmowa płatności nastąpiła z powodu niespełnienia warunku posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni 1 ha. Powierzchnia stwierdzona ustalona na podstawie pomiaru powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wyniosła 0,98 ha. Tym samym, jak ustalono, na przeszkodzie przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności stał wymóg z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach). Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału) we W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009. Powierzchnia ta dla Polski nie może być mniejsza niż 1 ha. Organ odwoławczy wskazał, że na powiększeniu ortofotomapy wyraźnie widać, iż część obszaru zaznaczonego przez rolnika na załączniku graficznym jako użytkowany rolniczo jest wyłączona z produkcji rolnej (działka nr 215/24). Poza siedliskiem (budynek mieszkalny i obejście) wyłączono drogę stanowiącą dojście/dojazd do zabudowań z drogi ewidencyjnej przylegającej od strony wschodniej do działki nr 215/24 stanowiącej działkę 215/11 wraz z przylegającym wąskim pasem do ww. drogi. Ponieważ powierzchnia PEG działki 215/24 nie przekroczyła 0,20 ha, a co za tym idzie suma wszystkich gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku i kwalifikujących się do płatności nie przekracza minimalnej powierzchni uprawniającej do uzyskania pomocy tj. 1 ha użytków rolnych zgodnie z ww. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, to płatność nie może zostać przyznana, jako że nie został spełniony jeden z podstawowych warunków do jej uzyskania. W skardze na powyższą decyzję W.C. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę w/w decyzji i przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za rok 2013 zgodnie ze złożonym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. uwzględnił skargę strony. Sąd I instancji wskazał, że w 2013 r., którego dotyczy wnioskowana płatność obszarowa, art. 7 ust. 1 ustawy o płatności brzmiał następująco: "Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z załącznikiem VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V ( Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 316 str. 27 ze zm.), minimalna powierzchnia obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej na jedno gospodarstwo dla Polski wynosi 1ha. Sąd I instancji podkreślił, że powołane przepisy (art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach) regulują jedynie przyznanie rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej w stanie faktycznym objętym hipotezą tych przepisów. W tym stanie, w świetle materiału sprawy, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tej płatności skarżący był uprawniony do ubiegania się o tę płatność bowiem dysponował gruntami rolnymi o łącznej powierzchni ponad 1 ha. WSA zaznaczył, że nie jest przedmiotem przepisów powołanego art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach problematyka zmniejszenia lub pozbawienia rolnika płatności obszarowej. Stanowi to przedmiot regulacji przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65). Ze względu na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organy błędnie uznały, iż minimalny obszar działki rolnej, o której jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, który uprawnia do otrzymania omawianej płatności, winien być w całości przeznaczony pod uprawy rolne. WSA stwierdził również, że przepis art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni takiej działki. Zatem rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki, niż jej całkowita powierzchnia. Według przepisów tego rozporządzenia, w zgodności z którym powinna być ustawa o płatnościach, z uwagi na zasadę nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym, art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie może być interpretowany tak, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały wskazane obiekty. Zdaniem Sądu I instancji może istnieć działka rolna, której powierzchnia przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach minimalnej wielkości 1 ha. Wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej nie można jednak objąć części działki rolnej, niewykorzystanej pod uprawę rolną bowiem. Byłoby to wbrew celowi płatności rolnej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach poprzez przyjęcie, że strona przeciwna była uprawniona do płatności obszarowej, gdyż posiadała działki rolne o łącznej powierzchni ponad 1 ha, podczas gdy posiadane przez stronę przeciwną działki rolne miały łączną powierzchnię 0,98 ha, a więc powierzchnię nieuprawnioną do płatności obszarowej, co zostało wykazane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w wyniku kontroli administracyjnej wniosku o płatności obszarowe na rok 2013 złożonego przez W.C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. W skardze kasacyjnej zgłoszony został tylko zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący był uprawniony do wnioskowanej płatności obszarowej ponieważ dnia [...] maja 2013 r. dysponował gruntami rolnymi o powierzchni przekraczającej 1 ha, gdy w ocenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR skarżący dysponował gruntami rolnymi o powierzchni mniejszej niż 1 ha, bo wynoszącej 0,98 ha. Przy czym ta różnica powierzchni nie jest wynikiem dokonania różnych pomiarów gruntu, ale odmiennej interpretacji tego, które grunty mogą być uznane za działki rolne w rozumieniu przepisów dotyczących jednolitej płatności obszarowej. Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach nie może być interpretowany w taki sposób, że charakter działki rolnej dyskwalifikują znajdujące się na niej obiekty, których istnienie w rozpoznanej sprawie stwierdziły organy ARiMR, to jest znajdujący się na działce budynek mieszkalny, obejście i droga stanowiąca dojście/dojazd do zabudowań. Tym samym WSA do powierzchni działki rolnej zakwalifikował również grunt pod tymi obiektami, w efekcie czego uznał, że skarżący dnia 31 maja 2013 r. posiadał działki rolne o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha. Stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe. Dokonując wykładni przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, na wstępie przypomnieć należy, że w myśl ww. przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku przez skarżącego), rolnikowi przysługiwała jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli (obok spełnienia innych warunków) posiadał w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha. W przywołanym załączniku nr VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.U.UE.L.2009.316.27) określono, że minimalna powierzchnia przypadającego na gospodarstwo obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej wynosi dla Polski 1 ha. Z przywołanych przepisów ustawy o płatnościach i załącznika nr VII wynika nie tylko, że rolnik miał obowiązek posiadania w określonej dacie działek rolnych o łącznej powierzchni co najmniej jednego hektara, ale również, że chodzi o tereny kwalifikujące się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Jakie tereny kwalifikują się do takiej pomocy określał art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.; dalej rozporządzenie nr 73/2009), który (w brzmieniu obowiązującym w maju 2013 r. i w zakresie dotyczącym rozpoznanej sprawy) stanowił, że do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1, czyli te, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Natomiast ust. 1 akapit drugi stanowił, że do celów niniejszego tytułu "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych. Dodać także należy, że w art. 2 pkt h rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zdefiniowano pojęcie "powierzchni użytków rolnych" w ten sposób, że jest to każda powierzchnia zajmowana przez grunty orne, trwałe użytki zielone lub uprawy trwałe. Z przywołanych przepisów wynika, że grunty zajęte pod budynki, obejście czy drogi, a więc nie wykorzystywane jako użytki rolne nie kwalifikują się do uznania ich za działki rolne lub ich części w rozumieniu przepisów o jednolitej płatności obszarowej. Ponieważ Sąd I instancji uzasadniając przyjęte stanowisko odwołał się do wyroku NSA o sygn. akt II GSK 998/11, NSA wyjaśnia, że przywołany w tym wyroku przepis art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, który zezwala w przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, na uznanie przez państwa członkowskie, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie, nie ma w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy zastosowania. Ponadto wskazać należy, że art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w zakresie definicji działki rolnej odsyłał do przepisów rozporządzenia nr 1122/2009, stanowiąc, że działka rolna to działka w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 "działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw (..)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonych regulacji prawa unijnego wynika, że minimalna powierzchnia działek rolnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, obejmuje powierzchnię działek kwalifikujących się do płatności, a więc powierzchnię wykorzystywanych użytków rolnych w rozumieniu wyżej omówionych przepisów rozporządzeń unijnych. Taki wniosek wypływa wprost z załącznika nr VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 określającego w tabeli "minimalną powierzchnię przypadającą na gospodarstwo obszaru kwalifikującego się, o której mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009". Interpretację taką potwierdza także przywołana wyżej definicja działki rolnej, jako zwartego obszaru gruntu, zgłoszonego przez jednego rolnika i obejmującego nie więcej niż jedną grupę upraw, bowiem za teren obejmujący grupę upraw nie może zostać uznany terenem pod budynkiem, obejściem czy drogą. Reasumując należy stwierdzić, że skarżący aby uzyskać wnioskowaną jednolitą płatność obszarową, obok spełniania innych wymogów, musiałby posiadać dnia 31 maja 2013 r. działki rolne, czyli działki kwalifikujące się do płatności w ramach systemu JPO o łącznej powierzchni nie mniejszej niż jeden hektar. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisów i wynikającą z nich dla potrzeb JPO definicję "działki rolnej" NSA rozpoznając sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej nie odnosi się do kwestii ustaleń faktycznych dokonanych przez organy orzekające w sprawie, a kwestionowanych przez skarżącego, z których wynika, że na jednej z działek zgłoszonych przez skarżącego znajdował się budynek, obejście i droga. Zauważa jednak, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, czy zaakceptował on te ustalenia faktyczne jako prawidłowe, czy tylko je przywołał relacjonując stanowisko organów orzekających, stwierdzając równocześnie, że nie mają w sprawie znaczenia, wobec dokonanej przez Sąd wykładni przepisów dotyczących działki rolnej. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.