II GSK 2256/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Henryk Wach Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2282/10 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie niedopuszczenia do egzaminu adwokackiego oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego: uchylił zaskarżoną uchwałę; stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Uchwałą z dnia [...] września 2009 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Ł. postanowiła niedopuścić aplikanta adwokackiego M. W. do egzaminu adwokackiego. W dniu [...] października 2009 r. M. W. złożył odwołanie od tej uchwały, które cofnął pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Czynność ta nie znalazła odzwierciedlenia w żadnym rozstrzygnięciu proceduralnym, w szczególności nie doszło do umorzenia postępowania odwoławczego. W dniu [...] kwietnia 2010 r. M. W. złożył pismo zawierające wniosek o rozpoznanie odwołania z dnia [...] października 2009 r. Stwierdził w nim, że cofnięcie odwołania nastąpiło w sytuacji "braku pełnej swobody do podjęcia decyzji". Uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, po rozpoznaniu odwołania M. W. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. z dnia [...] września 2009 r., postanowiło umorzyć postępowanie odwoławcze. W ocenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej akt cofnięcia odwołania, o ile zaskarżona decyzja nie narusza prawa lub interesu społecznego, wywołuje skutki proceduralne w postaci uprawomocnienia się rozstrzygnięcia pierwszo-instancyjnego. "Cofnięcie cofnięcia odwołania" może być skuteczne i spowodować konieczność rozpoznania środka odwoławczego, gdy ten akt następuje przed upływem terminu do złożenia odwołania. Wówczas może ono być traktowane jako odwołanie "powtórne", złożone z zachowaniem ustawowego terminu zaskarżenia. Skargę na powyższą uchwałę złożył M. W., wnosząc o jej uchylenie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący wskazał na okoliczności, w jakich podejmował decyzję o cofnięciu odwołania. Powołał się na zapewnienie ze strony członków ORA w Ł. o możliwości zakończenia aplikacji po uzupełnieniu szkolenia. Brak umożliwienia mu uzupełnienia szkolenia uznał za wprowadzenie go w błąd, w efekcie czego uchylił się od skutków oświadczenia o cofnięciu odwołania. Strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostało umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę w pierwszej kolejności zauważył, iż zaskarżona uchwała nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jej uzasadnienie dowodzi, iż podstawę prawną umorzenia postępowania odwoławczego stanowił art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i 105 k.p.a. Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania, jeśli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku oceny decyzji I instancji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym. Zdaniem Sądu I instancji, skoro organ odwoławczy uznał, iż skarżący dokonał skutecznego cofnięcia odwołania, to winien dokonać również oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności z prawem i braku naruszenia interesu społecznego. Organ odwoławczy nie przedstawił żadnej argumentacji wskazującej na analizę podjętej uchwały przez ORA w Ł. w zakresie jej zgodności z prawem i braku naruszenia interesu społecznego, mimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów, ograniczając się do zacytowania przesłanki ustawowej. Sąd uznał, iż "cofnięcie cofnięcia odwołania" jest dopuszczalne do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone wobec cofnięcia odwołania. Jednakże ocena skuteczności złożonego odwołania o cofnięciu odwołania winna zostać dokonana w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, tj. przepisy Działu IV, zatytułowanego "Wady oświadczenia woli". Z okoliczności sprawy nie wynika, organ tego nie ustalił, czy skarżący złożył swoje odwołanie pod wpływem błędu, przymusu lub podstępu. W ogóle nie rozważał takiej instytucji. Sąd I instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę, powinien ocenić, czy uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które też jest oświadczeniem woli, jest skuteczne, ma uzasadnione podstawy, czy też jest bezpodstawne. Przed umorzeniem postępowania wobec jego cofnięcia, obowiązkiem Prezydium NRA będzie ocena uchwały ORA, czy poprzez umorzenie postępowania ze względu na cofnięcie odwołania (art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) w obrocie prawnym nie pozostałaby decyzja (uchwała) naruszająca prawo lub interes społeczny. W rezultacie, jeżeli organ ustali, że doszłoby do tego rodzaju skutków, to wówczas czynność cofnięcia odwołania nie wywoła zamierzonego przez stronę skutku, a organ przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Tym samym, treść art. 137 k.p.a., odwołując się do kryterium legalności, realizuje w tej części ogólną zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu ustanowioną w art. 7 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Prezydium NRA, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 137 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji dokonał naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 137 k.p.a. przez błędną interpretację ustalającą, że skarżący wycofał "cofnięcie odwołania" po terminie, podczas gdy art. 137 k.p.a. w ogóle nie normuje instytucji "cofnięcia cofnięcia odwołania", w związku z powyższym ww. przepis nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 137 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji dokonał naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 137 k.p.a., nie dokonując oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności z prawem i braku naruszenia interesu społecznego, podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, iż organ dokonał powyższej oceny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle nie regulują ani instytucji "odwołania oświadczenia o cofnięciu odwołania", ani tym bardziej skutków prawno-faktycznych z ww. instytucją związanych. Z uwagi na powyższe, zastosowanie – a tym bardziej naruszenie normy art. 137 k.p.a. przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie nie mogło mieć miejsca. Art. 137 k.p.a. przewiduje, iż strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z judykaturą i doktryną, przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario – jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. WSA w W. w żaden sposób nie wskazał ani na ważne racje przemawiające za dokonaną przez niego interpretacją rozszerzającą, ani nie dokonał wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wskazany przez WSA pogląd doktryny – jest nie tylko pojedynczym głosem nieznajdującym nigdzie indziej potwierdzenia i aprobaty, ale nie jest również poparty żadnym orzecznictwem. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm., dalej: prawo o adwokaturze), na złożenie środków odwoławczych od uchwały ORA, zainteresowany ma czternaście dni od dnia doręczenia orzeczenia lub uchwały. Ustawodawca wyznaczając taki właśnie termin na zaskarżenie decyzji organu, wykluczył tym samym sytuację, w której złożenie odwołania byłoby możliwe po upływie tego terminu. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew zarzutowi Sądu I instancji organ odwoławczy dokonał oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności z prawem i braku naruszenia interesu społecznego. Na powyższe wskazuje treść uzasadnienia uchwały Prezydium NRA z dnia [...] lipca 2010 r., w którym wskazano, iż "Prezydium NRA stwierdza, że uchwała ORA z dnia [...] września 2009 r. jest zgodna z prawem, a jej utrzymanie w mocy nie narusza interesu społecznego". W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy, na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrywana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia czy, a jeżeli tak to w jakim terminie, dopuszczalne jest wycofanie cofnięcia odwołania. Kasator zarzuca, że art. 137 k.p.a. nie normuje w ogóle instytucji "cofnięcie cofnięcia odwołania", wobec czego przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Bezsprzecznie powołany art. 137 k.p.a. reguluje kwestię cofnięcia odwołania. Z przepisu tego wynika, iż strona może cofnąć odwołanie od momentu doręczenia odwołania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy. Nie budzi też wątpliwości, że ocena dopuszczalności cofnięcia odwołania pod kątem wymagań określonych w art. 137 zdanie drugie k.p.a. należy do organu odwoławczego. Brak w kodeksie postępowania administracyjnego odrębnych przepisów, które w sposób wyraźny regulowałyby kwestię odwołania cofnięcia odwołania. W doktrynie przyjmuje się, że odwołanie oświadczenia procesowego może być: – zbędne, gdy nie wywołuje ono skutków prawnych, a więc gdy jest ono nieważne; – niemożliwe (niewykonalne), gdy w wyniku jego złożenia powstał stan nieodwracalny, tzn. gdy wywołało ono nieodwracalne skutki prawne, czyli gdy organ wskutek wcześniejszego oświadczenia podjął i wydał rozstrzygnięcie; – niedopuszczalne, czyli zabronione z powodów prawnych albo aksjologicznych (por. Zbigniew R. Kmiecik "Niedopuszczalność odwołania oświadczenia procesowego" [w:] "Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym". Monografia. Oficyna 2008). Niedopuszczalne jest odwołanie oświadczenia procesowego w postępowaniu administracyjnym tylko wtedy, gdy taką możliwość bezpośrednio lub pośrednio wyłączają lub ograniczają przepisy prawa. Uwzględniając powyższe zasady w doktrynie jednolicie przyjmuje się, na gruncie art. 137 k.p.a., że strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Należy bowiem umożliwić stronie uchylenie się od skutków oświadczenia woli w razie błędu, przymusu lub podstępu (tak: A. Wróbel "Komentarz do art. 137 k.p.a." [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2013, Lex, el.). Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, powyższy pogląd, do którego odwołał się Sąd I instancji, nie jest odosobniony. Identyczne stanowisko prezentuje np. H. Knysiak-Molczyk, zwracając uwagę na trafność powyższego poglądu i dodatkowo podkreślając, że wobec braku odrębnych uregulowań tej tematyki w KPA do wad oświadczeń woli należy stosować przepisy działu IV Kodeksu cywilnego (por. H. Knysiak-Molczyk "Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym" [w:] "Ograniczenie i cofnięcie odwołania w k.p.a.", Zakamycze 2004). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe poglądy należy podzielić. Stanowisko to wzmacnia wyjaśnienie, że przepis art. 137 k.p.a., wprowadzony w 1980 r., przewiduje podobną możliwość jak ustawa – Kodeks postępowania cywilnego. W doktrynie wskazując na powyższą zbieżność regulacji podkreśla się, że przepis art. 137 k.p.a. przewiduje także w znacznej części podobne ograniczenia – art. 203 § 4 k.p.c. stosuje się bowiem na podstawie art. 391 k.p.c. odpowiednio do apelacji (por. Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 363). Nie może zaś budzić wątpliwości, że na gruncie art. 203 § 1 k.p.c. dopuszczalne jest odwołanie oświadczenia procesowego strony o cofnięciu pozwu z powołaniem się np. na błąd do chwili uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu postępowania przewidzianego w art. 203 § 4 k.p.c. (por. T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, K. Weitz, P. Grzegorczyk "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz", wyd. LexisNexis, Wyd. 4, Warszawa 2012, t. I, s. 974 i powołane tam orzecznictwo). Uwzględniając powyższe należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że "cofnięcie cofnięcia odwołania" jest dopuszczalne do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Innymi słowy, odwołanie oświadczenia jest możliwe jedynie dopóty, dopóki organ nie uzewnętrzni swojego rozstrzygnięcia podjętego w przedmiocie danego oświadczenia. Uzewnętrznienie przez organ rozstrzygnięcia to moment, do nastąpienia którego strona jest w stanie skutecznie cofnąć oświadczenie procesowe. Błędny jest zatem pogląd autora skargi kasacyjnej, że cofnięcie oświadczenia o cofnięciu odwołania jest możliwe jedynie w terminie, w którym możliwe jest wniesienie odwołania. "Odwołanie" cofnięcia odwołania należy wiązać z tym ostatnio wymienionym oświadczeniem strony, tj. cofnięcie odwołania, które może być złożone stosownie do art. 137 k.p.a. – przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Należy też podzielić pogląd Sądu I instancji, że ocena skuteczności złożenia oświadczenia w postaci odwołania cofnięcia odwołania powinna być dokonana w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczeń woli. Nie ma też racji kastor twierdząc, że pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji jest poglądem odosobnionym. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że przyczyny i skutki odwołania cofnięcia odwołania wymagają stosownego wyjaśnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 756/09, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Z tych zatem przyczyn zarzut sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Z art. 137 zd. drugie k.p.a. wynika, że organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Treść powyższej regulacji jest oczywista. Skuteczność żądania cofnięcia odwołania uzależniona jest od oceny organu odwoławczego. Organ odwoławczy ocenia dopuszczalność cofnięcia odwołania wyłącznie na podstawie przesłanek określonych w art. 137 zd. drugie k.p.a. Tego rodzaju ocena musi znaleźć stosowne odniesienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ocena ta sprowadza się do kontroli legalności decyzji (uchwały) organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem oraz interesem społecznym. W uzasadnieniu zaskarżonej do WSA w W. uchwały wskazano jedynie: "Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdza, że uchwała ORA z dnia [...] września 2009 r. jest zgodna z prawem, a jej utrzymanie w mocy nie narusza interesu społecznego". W tej sytuacji nie sposób odmówić trafności poglądowi Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie przedstawił żadnej argumentacji wskazującej na analizę podjętej uchwały przez ORA w Ł. w zakresie przesłanek określonych w art. 137 zd. drugie k.p.a. W istocie ma rację Sąd I instancji konkludując, że organ odwoławczy w ten sposób ograniczył się tylko do zacytowania przesłanki ustawowej. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.