II GSK 2372/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2676/20 w sprawie ze skargi A. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 października 2020 r. nr POD.503.9.2019.NAFT.4 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. w G. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z 18 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2676/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę A. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 5 października 2020 r. w przedmiocie zezwolenia A. Sp. z o.o. w W. (dalej: wnioskodawca, Spółka) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 23 czerwca 2017 r. złożonym w formie elektronicznej A. Sp. z o.o. w W. wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gdańsku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" w G., ul. T. numer [...]. Uzupełniając braki formalne wniosku, wnioskodawca przedłożył pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z 9 października 2017r. informujące, że do wniosku dotyczącego prowadzenia apteki w powstającym obiekcie [...] przy ul. T. numer [...] ze względu na obowiązujące przepisy i aktualny stan formalno-prawny organ ten "ustosunkowuje się negatywnie", zaś pozytywna opinia o lokalu apteki będzie mogła być wydana po zakończeniu budowy i dopuszczeniu do użytkowania budynku, a następnie wyposażeniu i przeprowadzeniu oględzin lokalu, potwierdzających zgodność stanu faktycznego z zatwierdzoną dokumentacją projektową i przepisami prawa. Wobec tego pismem z 13 października 2017 r. wnioskodawca wniósł o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). Na skutek pisma z 30 października 2017 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku wskazującego, że organ w piśmie z 9 października 2017 r. przestawił stanowisko o niewydaniu opinii pozytywnej do czasu wydania zgody na użytkowanie budynku, w którym zlokalizowany będzie lokal apteki, Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Gdańsku, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadomił wnioskodawcę, że pozostawił podanie bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Jednocześnie wskazał, że nie rozpatrzył wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż wniosek taki może być rozpatrzony dopiero po usunięciu braków formalnych. Po złożeniu ponaglenia do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, organ uznał postanowieniem z 15 grudnia 2017 r., że Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Gdańsku nie dopuścił się bezczynności. Wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gdańsku w postępowaniu wszczętym na jego wniosek w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wniesiono jednocześnie o zobowiązanie organu do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 maja 2018r., sygn. akt III SAB/Gd 12/18, zobowiązał Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gdańsku do wydania orzeczenia w sprawie, uznając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z 3 lipca 2018 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Gdańsku zawiesił postępowanie na wniosek wnioskodawcy, następnie postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. na wniosek wnioskodawcy podjął zawieszone postępowanie. Następnie pismem z 10 lipca 2019 r. wezwano wnioskodawcę do złożenia brakujących dokumentów. Uchwałą z 15 lipca 2019 r. Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej pozytywnie zaopiniowało kandydata na kierownika apteki. Kolejną uchwałą podjętą tego samego dnia Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej negatywnie zaopiniowało wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia w niniejszej sprawie. Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Gdańsku w dniu 21 sierpnia 2019 r. przeprowadził oględziny lokalu przeznaczonego na prowadzenie apteki, z których sporządzony został protokół. Decyzją z 14 października 2019 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Gdańsku udzielił wnioskodawcy zezwolenia nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...]" położonej w Gdańsku na ul. T. numer [...]. Na skutek odwołania skarżącej, Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z 5 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gdańsku z 14 października 2019 r. II Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd odnosząc się do nieposiadania przez wnioskodawcę lokalu przeznaczonego na aptekę w dniu złożenia wniosku oraz zmiany adresu apteki wskazał, że wnioskodawca złożył wniosek w chwili, kiedy lokal apteki nie został jeszcze wybudowany. Organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, które zostało podjęte dopiero po wybudowaniu lokalu oraz uzyskaniu potrzebnej dokumentacji. Sąd wyjaśnił, że w aktach sprawy znajdują się dowody świadczące o tym, że lokal ten istniał w chwili złożenia wniosku, lecz nie został oddany do użytkowania. Przedmiotowy lokal oznaczony jako: "[...]" przeznaczony na aptekę został zlokalizowany w obiekcie pod nazwą "[...]". Z akt sprawy wynikało również, że opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie mogła być wydana z powodu braku zgody na użytkowanie budynku, nie zaś z powodu tego, że lokalu tego w ogóle nie było. Sąd odwołał się do wyjaśnień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zgodnie z którymi oddanie do użytkowania obiektu "[...]", gdzie znajdował się lokal apteki, było planowane w pierwszej połowie 2018 r. Ponadto Sąd podkreślił, że potwierdzeniem tego, że działania wnioskodawcy nie były pozorne był chociażby fakt podpisania umowy najmu w 2013r. przez wnioskodawcę na wynajęcie lokalu w nowopowstającym centrum handlowym w G. Tego rodzaju działania wnioskodawcy uznać należało za strategię biznesową przedsiębiorcy, który z dużym wyprzedzeniem planuje swoje kolejne inwestycje, nie zaś za działania o charakterze pozornym. W kwestii zmiany adresu apteki ogólnodostępnej, wnioskodawca składając wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej wskazał jej usytuowanie w Gdańsku przy ul. T. numer [...], jednakże w toku postępowania wnioskodawca przedłożył pismo z Urzędu Miejskiego w Gdańsku o nadaniu budynkowi apteki adresu: T. numer [...]. Sąd odwołując się do art. 100 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 499 ze zm., dalej: u.p.f.), zgodnie z którym do wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki należy dołączyć tytuł prawny do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej (pkt 1), plan i opis techniczny pomieszczeń przeznaczonych na aptekę sporządzony przez osobę uprawnioną (pkt 3), opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami (pkt 4), wyjaśnił, że brak opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi przesłanki oceny skuteczności wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie wymienionego zezwolenia. Sąd zaznaczył, że co do zasady dopuszcza się możliwość uzupełnienia takiego wniosku, jeśli okaże się, że występują jego braki. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie bowiem wszystkie wymagane dokumenty ostatecznie zostały przez wnioskodawcę postępowania złożone. Rozpoznając zarzut dotyczący udzielenia zezwolenia spółce kapitałowej, która według przepisów znowelizowanej ustawy - Prawo farmaceutyczne tj. art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie powinna takiego zezwolenia uzyskać, Sąd wyjaśnił, że przepis art. 99 u.p.f. został zmodyfikowany ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. poz. 1015; dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie 25 czerwca 2017 r. W myśl wcześniejszej regulacji, tj. przed dniem 25 czerwca 2017 r. prawo do ubiegania się o zezwolenie miała osoba fizyczna, osoba prawna (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, spółka jawna spółka partnerska; spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna). Podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie apteki nie musiał być farmaceutą. Niemniej podmiot zamierzający prowadzić aptekę musiał zatrudnić kierownika apteki, którym mógł być farmaceuta, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece, albo 3-letni staż pracy w aptece i posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. Zgodnie z regulacją obowiązującą od dnia 25 czerwca 2017 r. zezwolenia na prowadzenie apteki wydawane są wyłącznie na rzecz farmaceutów lub spółek osobowych (jawnych lub partnerskich), jeśli przedmiotem ich działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek a wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na rzecz uczestnika zostało wszczęte w dniu w dniu 23 czerwca 2017 r. o godzinie 17:04:59 w formie elektronicznej, a zatem przed wejściem w życie nowelizacji, ograniczającej możliwość uzyskiwania zezwolenia przez podmioty/wspólników spółek, nie będące farmaceutami. W kwestii zawieszenia postępowania jakie miało miejsce w niniejszej sprawie Sąd wskazał, że uregulowana w art. 98 § 1 k.p.a. instytucja zawieszenia postępowania na wniosek strony uzależnia dopuszczalność zawieszenia postępowania od stwierdzenia, że nie zagraża to interesowi społecznemu. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z tego powodu, że w niniejszej sprawie interes publiczny (reprezentowany przez organizację aptekarską) przeważał nad interesem skarżącej. Sąd wbrew twierdzeniom skarżącej wyjaśnił również, że wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. poz. 1708 ze zm.; dalej: ustawa o izbach lekarskich). Przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki, nie jest jednak elementem obligatoryjnym. III Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że z akt sprawy wynika jakoby lokal apteki na dzień złożenia wniosku istniał, a tym samym także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że lokal, w którym apteka miała być prowadzona, istniał na dzień złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na jej prowadzenie; 2. naruszenie prawa materialnego skutkującego oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. winno dojść do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik postępowania, polegającego na nieprawidłowej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 97 ust. 1 i nast. oraz art. 100 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1, 3 i 4 a w szczególności art. 101 ust. 1 u.p.f. poprzez: a. wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki w sytuacji, gdy strona w chwili wniesienia wniosku nie posiadała lokalu, w którym ta apteka mogłaby być prowadzona, co uniemożliwiało prowadzenie postępowania administracyjnego w tej materii, b. wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki w innym miejscu niż wskazanym pierwotnie we wniosku; 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że słusznym było utrzymanie w mocy decyzji organu drugiej instancji, tj. poprzez brak stwierdzenia naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 98 § 1 in fine w zw. z art. 7 ab initio k.p.a. przez zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zagrażało to interesowi społecznemu, ponieważ wprowadzono istotną nowelizację prawa w zakresie przesłanek udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, na skutek której uczestnik nie mógłby uzyskać pozwolenia, gdyby złożył wniosek w czasie właściwym a zatem w czasie, kiedy lokal planowanej apteki zostałby wybudowany i udzielona w jego zakresie byłaby decyzja o pozwoleniu na użytkowanie; 4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez nieuprawnione zastosowanie przepisów prawa materialnego w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, co doprowadziło do ominięcia przepisów prawa tj. art. 99 ust. 3a pkt 2, ust. 3b oraz ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.f. i wydanie decyzji o zezwoleniu na prowadzenie apteki pomimo, że: a. wnioskodawca posiada więcej niż 4 apteki ogólnodostępne (łącznie 68 aptek na terenie całego kraju), b. najbliżej planowanej lokalizacji nowej apteki położone są dwie inne w odległości mniejszej liż 500 metrów i łącznie 9 w odległości mniejszej niż 1000 metrów, c. wnioskodawca pozostaje spółką kapitałową, w sytuacji, gdy w prawie winny mieć zastosowanie nowe przepisy ustawy; 5. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji przyczyn odmowy wiarygodności uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w Gdańsku z 15 lipca 2019 r. oraz art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że strona daje rękojmię prawidłowego prowadzenia apteki, z pominięciem tej uchwały. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. IV Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył wnioskodawca (uczestnik postępowania), wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zwrot na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Wnioskodawca oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. V Pismem z 2 listopada 2021 r. (złożonym po terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.) Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ złożył oświadczenie, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. VI Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie występują bowiem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zaskarżoną decyzję o udzieleniu wnioskodawcy zezwolenia na prowadzenie apteki uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 oraz 3-5 petitum skargi kasacyjnej), dodatkowo powiązane z przepisami prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Sposób sformułowania zarzutów oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Przystępując do oceny podniesionych zarzutów należy na wstępie wskazać, że nie zostały one skonstruowane w sposób w pełni prawidłowy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, gdyż prawidłowo sformułowane zarzuty kasacyjne wyznaczają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dopuszczalne granice kontroli. Sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać ani konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, formułując w punkcie 2 zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie powołuje art. 141 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., podczas gdy przepis ten nie ma takich jednostek redakcyjnych. Ponadto skarżąca zarzucając nieprawidłowe uznanie, że lokal, w którym apteka miała być prowadzona, istniał na dzień złożenia wniosku, a więc odwołując się do okoliczności związanych ze stanem faktycznym, powołuje się na art. 133 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a., a więc na przepisy, które nie korespondują bezpośrednio z treścią tych zarzutów (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Te błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych tj. częściowo wadliwe podstawy prawne oraz brak precyzji we wskazaniu na czym zdaniem skarżącej polegało zarzucane naruszenie prawa, nie uzasadniały wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., jednak wywołały potrzebę samodzielnego zrekonstruowania części z nich oraz ich systematyzacji przez NSA na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), co ograniczyło zakres kontroli przeprowadzonej przez NSA w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny pozostając w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami kasacyjnymi, po ich częściowym zrekonstruowaniu i dokonaniu oceny ich zasadności, doszedł do przekonania, że nie są one zasadne, nie podważają bowiem skutecznie zgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia Sądu. Po pierwsze, nie może być uznany za zasadny zarzut nieuprawnionego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Trafnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji w ślad za organem, że do rozpoznania złożonego przez Spółkę wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. przepisy u.p.f. sprzed ustawy nowelizującej, skoro datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była data sprzed nowelizacji. Taki pogląd prawny jest prawidłowy. W niniejszej sprawie zostało to zresztą wiążąco przesądzone, zgodnie z zasadą prawomocności rozszerzonej, w wydanym wcześniej wyroku dotyczącym bezczynności w niniejszej sprawie. W prawomocnym wyroku z 17 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 12/18, WSA w Gdańsku wyraźnie bowiem stwierdził, odwołując się do złożonego przez Spółkę wniosku z 23 czerwca 2017 r., że "postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia zostało wszczęte". Uznał zatem, że datą wszczęcia niniejszego postępowania była data sprzed nowelizacji. Oznacza to więc, że do rozpoznania tego wniosku miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Prawidłowo zatem organ analizując wniosek Spółki sprawdzał, czy spełnia on te wymogi, które były przewidziane przez przepisy obowiązujące przed nowelizacją. Wobec wszczęcia postępowania przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, organ nie mógł zastosować regulacji prawnej w brzmieniu po nowelizacji. Jest to zresztą pogląd utrwalony w dotychczasowym orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 12 września 2019r., sygn. akt II GSK 606/19). W konsekwencji, nie mogła zostać uwzględniona także argumentacja skargi kasacyjnej nawiązująca do nadużycia prawa i działania celowego strony dla ominięcia przepisów nowej ustawy. Legalności zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem sam fakt, że wniosek został złożony dwa dni przed wejściem w życie nowelizacji. Niezależnie od powodów złożenia przez Spółkę wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w dacie sprzed nowelizacji, istotne dla tego, które przepisy miały w sprawie zastosowanie miał jedynie fakt złożenia wniosku, a tym samym wszczęcia postępowania, przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Z tego powodu do rozpatrzenia tego wniosku zastosowanie miały przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku, co jednoznacznie przesądził art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne. Zastosowanie zatem w niniejszej sprawie przepisów sprzed nowelizacji było prawidłowe. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut kwestionujący zawieszenie postępowania administracyjnego z powodu zagrożenia interesowi społecznemu (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Prawomocnym wyrokiem z 17 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 12/18, WSA w Gdańsku stwierdził, że złożonym przez Spółkę wnioskiem z 23 czerwca 2017 r. postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia zostało wszczęte, nakazał organowi "ustalić aktualny stan faktyczny w zakresie dotyczącym opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zobowiązując skarżącą spółkę do złożenia w określonym terminie takiej opinii, o ile taka została wydana po dacie pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 9 października 2017 r.", a następnie "Jeśli opinia taka nie zostałaby wydana, to rzeczą organu będzie ostateczne zajęcie stanowiska co do charakteru wskazanego pisma i rozstrzygnięcie wniosku o zawieszenie postępowania, a w przypadku odmowy zawieszenia – także niezwłoczne wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty." Sąd przypomniał również, że na postanowienie organu o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia może być kwestionowane w drodze zażalenia. Przyjęty w niniejszej sprawie pogląd, że brak opinii PPIS "nie stanowi przesłanki oceny skuteczności wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie wymienionego zezwolenia, co tym samym oznacza, że wymienione postępowanie może być skutecznie zainicjowane, mimo nie dołączenia do wniosku opinii, o której mowa w pkt 4 ust. 2 art. 100 ustawy - Prawo farmaceutyczne, albowiem jej brak nie stanowi przeszkody jego wszczęcia" jest utrwalony w orzecznictwie (por. m.in. por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 450/18). Skarżąca kasacyjnie nie wykazała skutecznie, że w tej sprawie zachodził taki stan faktyczny, który podważałby możliwość podzielenia tego stanowiska z uwagi na "zagrożenie interesu społecznego". Powołane w tym zakresie argumenty WSA dotyczące rozumienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli z uwzględnieniem zadań aptek związanych z ochroną zdrowia publicznego (s. 18-20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Po drugie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że doszło do naruszenia przepisów procesowych (art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) przez "brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji przyczyn odmowy wiarygodności uchwały Prezydium" i "błędne ustalenie, że strona daje rękojmię prawidłowego prowadzenia apteki z pominięciem tej uchwały" (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Nie może zostać uznany za zasadny zarzut, że organ i Sąd odmówili uchwale Prezydium wiarygodności. W żadnym miejscu zaskarżonej decyzji i wyroku nie ma mowy o tym, by została zakwestionowana wiarygodność tego dokumentu. Nie ma też racji skarżąca, że organ tę opinię pominął. Do tej opinii organ się odnosił w wydanej decyzji. Odniósł się do niej także Sąd. Nie sposób zatem zasadnie zarzucić, jak to próbuje zrobić strona skarżąca kasacyjne, że w tej sprawie w ogóle nie doszło do oceny rękojmi. Natomiast to, że strona skarżąca kasacyjne nie jest przekonana o zasadności dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd oceny przesłanki dawania rękojmi przez wnioskodawcę i ją kwestionuje, gdyż sama podjęła uchwałę negatywnie opiniującą w tym zakresie – jest kwestią oceny tej przesłanki, a nie kwestią wadliwości prowadzenia postępowania poprzez pomięcie tej uchwały (pominięcie dowodu – pkt V uzasadnienia skargi kasacyjnej). Przesłanka rękojmi była w tej sprawie oceniana przez organ, co słusznie podkreślił Sąd w zaskarżonym wyroku wskazując między innymi, że sama opinia izby aptekarskiej po pierwsze w ogóle nie jest obligatoryjna, a nawet gdyby była, to treść tej opinii nigdy nie jest wiążąca, co wnika z istoty samej opinii, gdyż jest tylko opinia, a nie wyrażenie zgody. Poprzez te stwierdzenia Sąd nie naruszył prawa, prawidłowo bowiem ocenił charakter prawny i moc wiążącą opinii Prezydium w niniejszej sprawie. Jeżeli zatem organ analizował przesłanki związane z rękojmią, a tak było w tej sprawie, bo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie się do tego odwoływał wskazując także na wydaną w tej sprawie uchwałę Prezydium, to znaczy, że został spełniony przez organ wymóg ustawowy sprawdzenia czy przesłanka dawania rękojmi zachodzi, a podniesiony zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego, nie mogła też przynieść oczekiwanego rezultatu argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca rękojmi nawiązująca do nadużycia prawa i działania celowego strony dla ominięcia przepisów nowej ustawy, sformułowana w uzasadnieniu zarzutu nieuprawnionego zastosowania przepisów prawa materialnego w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej (pkt IV uzasadnienia skargi kasacyjnej), o czym była mowa powyżej. Po trzecie, nie ma też racji strona skarżąca kasacyjnie zarzucając wadliwe przyjęcie w tej sprawie, że złożony przez Spółkę wniosek dotyczył innego lokalu niż finalnie wydana decyzja, gdyż "strona w chwili wniesienia wniosku nie posiadała lokalu, w którym apteka mogłaby być prowadzona, co uniemożliwiało prowadzenie postępowania w tej materii" i doprowadziło do "wydania zezwolenia na prowadzenie apteki w innym miejscu niż wskazany pierwotnie we wniosku" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Jak już o tym była mowa, podnosząc ten zarzut wadliwie wskazano przepis art. 141 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowiący jego podstawę. NSA zrekonstruował ten zarzut na podstawie oceny kontekstu tego zarzutu w zestawieniu z jego uzasadnieniem jako zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu nie jest jednak w pełni prawidłowa także z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie sformułowała ten zarzut jako zarzut naruszenia prawa materialnego, natomiast w istocie kwestionuje w nim ocenę okoliczności faktycznej istnienia i posiadania przez wnioskodawcę lokalu w dacie składania wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd ocenił tę sytuację faktyczną, którą wystąpiła w tej sprawie. Prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdzały zgromadzone w aktach dokumenty wskazujące, że w dacie składania wniosku lokal istniał. Zasadnie Sąd powołał się na zgromadzone w aktach dokumenty potwierdzające istnienie tego lokalu, tj. umowę najmu tego lokalu z 2013 r. (k. 28-46 akt adm.) oraz pismo PPIS z 30 października 2017 r. stwierdzające, że opinia nie może być wydana z tego powodu, że brak zgody na użytkowanie lokalu, którego oddanie do użytkowania było planowane na pierwszą połowę 2018 r. (k. 57 i 68 akt adm.). W odniesieniu zaś do zmiany numeracji lokalu należy stwierdzić, że rzeczywiście we wniosku wskazano, że dotyczy on lokalu w budynku przy ul. T. numer [...]. W toku postępowania, na skutek rozstrzygnięcia organu administracyjnego o nadaniu numeracji sprecyzowano, że ten lokal znajduje się w budynku przy ul. T. numer [...]. W ocenie NSA wynikające z akt sprawy okoliczności faktyczne i zgromadzona dokumentacja nie pozostawiają jednak żadnych wątpliwości co do tego, że jest to ten sam lokal. Zasadnie wskazuje to i podkreśla zarówno organ, jak i Sąd, powołując się na znajdujący się w aktach plan i opis techniczny tego lokalu, jego wielkość i charakterystykę. Niewątpliwie chodziło o ten sam lokal, zasadnie zatem organ rozstrzygnął o nim w decyzji przyjmując, że lokal oznaczony we wniosku numerem [...] a następnie numerem [...] (na skutek nadania numeracji - zawiadomienie Urzędu Miejskiego W Gdańsku z 18 lipca 2017 r. o nadaniu budynkowi adresu z numerem porządkowym [...]), to ten sam lokal. Należy zatem uznać, że niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego z powodu braku tożsamości lokalu. W konsekwencji, skoro był to ten sam lokal, niezasadny jest zatem także związany z tym pogląd strony skarżącej kasacyjnej, że po zmianie numeracji lokalu powinno było być prowadzone nowe postępowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. We wszystkich trzech kwestiach, których dotyczyła skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie Sądu, w którym podzielił on argumentację organu. Z tego powodu, ponieważ skarga kasacyjna okazała się niezasadna, NSA orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.