II GSK 2412/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 359/14 w sprawie ze skargi Gminy P. G. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 4, § 5, § 6 ust. 4, § 7 ust. 4, § 8 ust. 1 zdanie drugie, § 9, § 10 ust. 4, § 11 ust. 4 i 5 uchwały Rady Gminy P. G. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. G. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Gminy P. G. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: objętą skarga uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. orzekło nieważność § 2 ust. 4, § 5, § 6 ust. 4, § 7 ust. 4, § 8 ust. 1 zdanie drugie, § 9, § 10 ust. 4, § 11 ust. 4 i 5 Uchwały Rady Gminy P. G. z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy P. G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Organ przywołał, że w § 2 ust. 1 uchwały Rada Gminy wskazała elementy wniosku organu prowadzącego niepubliczne przedszkole o udzielenie dotacji, a w ust. 4 postanowiła, że wzór tego wniosku określi Wójt w drodze zarządzenia, zgodnie z zakresem danych określonych w ust. 1. W § 5 postanowiono, że: (1) stawka dotacji na jednego ucznia określana jest zarządzeniem Wójta Gminy P. G. na dany rok kalendarzowy zgodnie z podstawami obliczania wysokości dotacji wskazanymi w § 4 ust. 2 – 5; (2) w odniesieniu do stawek dotacji, o których mowa w § 4 ust. 4 i 5 do czasu uzyskania informacji o ostatecznych kwotach części oświatowej subwencji ogólnej przekazanej Gminie i podaniu w zarządzeniu Wójta stawek na jednego ucznia, dotacje wypłacane są według stawek z poprzedniego roku budżetowego oraz, że (3) po podaniu w zarządzeniu stawek dotacji, o których mowa w § 4 ust. 4 i 5 następuje wypłata dotacji skorygowanych kwot, należnych w danym miesiącu lub roku budżetowym. W § 6 ust. 4 uchwały określono, że organ prowadzący niepubliczne przedszkole zobowiązany jest do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji z budżetu Gminy. W § 8 ust. 1 zdaniu drugim uchwały Rada Gminy postanowiła, że w przypadku przerwy wakacyjnej pokrywającej się z pełnym miesiącem kalendarzowym, wysokość miesięcznej raty dotacji na ten miesiąc ustala się w oparciu o liczbę uczniów uczęszczających do niepublicznego przedszkola w czerwcu. Natomiast w § 9 uchwały określono terminy zwrotu, a w § 11 ust. 5 określono terminy przekazania "nadpłaty" i "niedopłaty" dotacji. Ponadto, w § 7 ust. 4 badanej uchwały dotyczącym wzoru miesięcznych wniosków o przekazanie dotacji, § 10 ust. 4 dotyczącym wzoru sprawozdania miesięcznego oraz § 11 ust. 4 dotyczącym wzoru sprawozdania rocznego z rozliczenia otrzymanej dotacji, Rada Gminy wskazała, że wzory te określi w drodze zarządzenia Wójt Gminy. Zdaniem Kolegium, postanowienia zawarte w § 2 ust. 4, § 7 ust. 4, § 10 ust. 4, § 11 ust. 4 uchwały dotyczące określenia wzorów wniosków i sprawozdań oraz w § 5 dotyczącym określenia wysokości stawki dotacji wykraczają poza zakres upoważnień dla Rady Gminy wynikający z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Z brzmienia tego przepisu wynika, że to jedynie rada gminy upoważniona jest do określenia, stanowiących załącznik do uchwały, wzorów wniosków i sprawozdań, a także wysokości dotacji (podstawy jej obliczania). Rada Gminy nie może przenieść swoich ustawowych kompetencji w zakresie określania trybu postępowania o udzielenie, w tym podstawy jej obliczania i rozliczenia dotacji. Nałożenie na organ prowadzący przedszkole obowiązku prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej z budżetu gminy dotacji nie znajdowało, zdaniem Kolegium, oparcia w upoważnieniu zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż wymogi co do prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej zostały określone w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.). Również odmienne, niż w § 7 ust. 1 uchwały, ustalanie wysokości dotacji w przypadku przerwy wakacyjnej pokrywającej się z pełnym miesiącem kalendarzowym w oparciu o liczbę uczniów uczęszczających do niepublicznego przedszkola w miesiącu czerwcu (§ 8 ust. 1 zdanie drugie) nie dawało upoważnia organowi stanowiącemu do ustalania kwoty przekazywanej dotacji na okres przerwy wakacyjnej pokrywającej się z miesiącem kalendarzowym w inny sposób, niż przewidziano to w ustawie. Dotacja ta przysługuje, bowiem na każdego ucznia uczęszczającego do przedszkola, ujętego w ewidencji przedszkola. Wskazanie w § 9 oraz § 11 ust. 5 badanej uchwały terminów zwrotu oraz przekazania dotacji nie mieściło się zdaniem organu w pojęciu "tryb rozliczania dotacji" wskazanego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż zasady i przesłanki zwrotu dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały określone w art. 251 i 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), wobec czego nie było konieczności odrębnego ich regulowania i powielania w aktach prawa miejscowego. Oddalając skargę na rozstrzygniecie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do terminowości jego wydania, stwierdzając, że wydana ona została z zachowaniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Skarżona uchwał została podjęta w dniu 16 stycznia 2014 r. podczas gdy termin jej wydania, zgodnie z przywołanym przepisem upływał z dniem 18 stycznia 2014 r. Bez znaczenia w tym zakresie pozostawała, zdaniem Sądu, okoliczność doręczenia Gminie uchwały nadzorczej w dniu [...] stycznia 2014 r. Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia skarżącej Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego uniemożliwiając jej tym samym udział i posiedzeniu Kolegium i przedstawienia swojego stanowiska, Sąd stwierdził, że organ nadzorczy pismem z dnia 25 maja 2006 r. przesłanym drogą elektroniczną poinformował podmioty objęte nadzorem o sposobie w jaki będą one zawiadamiane o posiedzeniach Kolegium oraz rozpatrywanych na nich uchwałach i zarządzeniach. Termin posiedzenia, na którym zbadano uchwałę Gminy, został opublikowany na stronie BIP Izby w dniu 9 stycznia 2013 r., wobec czego skarżąca miała możliwość dowiedzenia się o wyznaczonym terminie. Sąd zauważył, że Gmina miała świadomość o zaplanowanym na dzień 16 stycznia 2013 r. posiedzeniu Kolegium, gdyż w dzień wcześniej złożyła pismo przedstawiające własne stanowisko. Pominięcie przez członków Kolegium przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiska Gminy wyrażonego w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. nie miało, zdaniem Sądu I instancji, wpływu na motywy uchwały Kolegium, w szczególności, że jego członkowie mieli możliwość zapoznania się z treścią pisma Gminy w stadium oceny wstępnej kontrolowanej uchwały. Odnośnie zarzutów niezgodności zakwestionowanych przez Kolegium zapisów uchwały z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, Sąd I instancji podkreślił, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów (art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Z przepisu tego, zdaniem Sądu, wynika jednoznacznie, że upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Pojęcie "rozliczanie" rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać powinien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. W ocenie Sądu zakwestionowany § 6 ust. 4 uchwały wykraczał poza ustawowe ramy delegacji, gdyż organ prowadzący niepubliczne przedszkole jest zobowiązany do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości, zatem wprowadzenie aktem prawa miejscowego obowiązku prowadzenia odrębnej ewidencji pozbawione było podstaw prawnych. Nałożony powołanym przepisem obowiązek znacznie wykraczał, zdaniem Sądu, poza ramy konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, stanowiąc nadmierne obciążenie dla beneficjenta dotacji. Zauważył, że na beneficjencie dotacji ciąży obowiązek składania comiesięcznych sprawozdań z wykorzystania dotacji oraz że zgodnie z § 6 ust. 3 uchwały, który nie został zakwestionowany, na beneficjenta dotacji nałożono obowiązek dodatkowego opisywania dokumentów finansowych w sposób wystarczający gwarantujący skuteczną kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji. Sąd, ponadto, zwrócił uwagę, iż § 6 ust. 4 uchwały zawierał pojęcia niedookreślone, niejasne, a wręcz wieloznaczne, która to wadliwość miała również istotny wpływ na ocenę legalności tego zapisu. Odnosząc się do § 5 uchwały Gminy, Sąd uznał, że sugeruje on, iż to nie organ stanowiący, ale wykonawczy określa stawki dotacji. Nawet jeżeli informacja kierowana przez Wójta do podmiotów dotowanych jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym co do wysokości dotacji, to zapis z użyciem słowa "określa" wskazuje na władcze, zarezerwowane dla Rady Gminy, działania w tym względzie. Wskazał, że zasady udzielania dotacji, w tym ustalania jej wysokości określa ustawa o systemie oświaty, która w art. 90 ust. 4 upoważniając organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji nie upoważniła organu stanowiącego do przekazania kompetencji do ustalenia wysokości dotacji organowi wykonawczemu. Do zadań Wójta w tym zakresie należą kwestie techniczne przekazania i rozliczenia dotacji, przy czym uchwała Rady nie może wprowadzać własnych, odrębnych od rozwiązań ustawowych, zasad udzielenia dotacji. W odniesieniu do § 5 ust. 2 – 3 uchwały, Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium o braku możliwości wypłacania dotacji według stawek z poprzedniego roku budżetowego. Zgodnie, bowiem z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego (...). Natomiast art. 90 ust. 4 tej ustawy nie upoważnia rady gminy do modyfikowania przepisów ustawowych, w szczególności do posłużenia się przy ustaleniu stawki dotacji podstawami obliczania właściwymi dla roku poprzedniego. Organ stanowiący nie może ingerować w podstawy obliczania dotacji, które zostały uregulowane w ustawie. Za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące § 2 ust. 4, § 7 ust. 4, § 10 ust. 4, § 11 ust. 4 uchwały, cedujące na Wójta Gminy obowiązek określenia wzorów wniosków (o udzielnie dotacji, o przekazanie miesięcznej części dotacji) i sprawozdań (miesięcznego i rocznego). Zgodnie z powołanym art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, upoważniając organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji nie upoważniono go do przekazania tych kompetencji organowi wykonawczemu wobec tego wzór specjalnego formularza powinien stanowić część uchwały, która nakładała na podmioty obowiązek jego złożenia. Sąd nie podzielił także zarzutów co do stwierdzenia nieważności § 9 i § 11 ust. 5 uchwały skarżącej Gminy, nakładającej na beneficjentów obowiązek zwrotu do dnia 31 stycznia roku następnego dotacji niewykorzystanej do końca roku poprzedniego i obowiązek zwrotu nadpłaty dotacji w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego gdzie postanowiono, że niedopłata zostanie przekazana na rachunek bankowy beneficjenta dotacji w terminie do końca marca roku następnego. Również te zapisy uchwały wykraczały, w ocenie Sądu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż zasady i przesłanki zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały określone w ustawie o finansach publicznych. Przepisy prawa miejscowego nie mogą natomiast powielać regulacji zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Gmina P. G. skargą kasacyjną za skarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, polegające na uznaniu, że zobowiązanie w zaskarżonej uchwale organu prowadzącego niepubliczne przedszkole do prowadzenie wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowych dokonanych w udzielonej dotacji z budżety gminy nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy oraz że Rada gminy w § 6 ust. 4 uchwały w sposób istotny naruszyła prawo; 2. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty polegające na nietrafnym przyjęciu, że określenie stawki dotacji na dany rok budżetowy zgodnie z podstawami obliczenia wysokości dotacji zawartymi w uchwale stanowi kompetencję organu stanowiącego gminy, a nie organu wykonawczego gminy i uznaniu, że w § 5 ust. 1 uchwały Rada Gminy przeniosła w sposób nieprawidłowy przysługujące jej kompetencje na organ wykonawczy – wójta gminy; 3. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez nietrafne przyjęcie, że rada gminy nie ma kompetencji na podstawie tego przepisu do uregulowania w uchwale kwestii wpłaty dotacji na dzieci niepełnosprawne i jej wyrównania za miesiące, w których nie są znane organowi jeszcze ostateczne kwoty zawarte w części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy, będące podstaw udzielenia dotacji; 4. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez nietrafne przyjęcie, że rada gminy, która określiła w uchwale obligatoryjny zakres danych: wniosku o przekazanie miesięcznej części dotacji, wniosku o udzielenie dotacji na okres jednego roku, miesięcznego sprawozdania z wykorzystania dotacji, rocznego rozliczenia dotacji nie ma kompetencji na podstawie tego przepisu do wykazania, że odpowiednie wzory wniosków określi wójt w drodze rozporządzenia; 5. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez nietrafne przyjęcie, że zapis § 8 ust. 1 zdanie drugie reguluje sposób określenia wysokości dotacji w przypadku przerwy wakacyjnej pokrywającej się z niepełnym miesiącem kalendarzowym sprzecznie z ustawą, która uzależnia wysokość dotacji od liczby uczniów ujętych w ewidencji przedszkola; 6. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez nietrafne przyjęcie, że Rada Gminy nie miała kompetencji do uchwalenia zapisu § 9 stanowiącego, że organ prowadzący niepubliczne przedszkole zobowiązany jest wykorzystać otrzymane dotacje do 31 grudnia roku kalendarzowego, w którym ich udzielono, a kwoty niewykorzystane do tego terminu, zwrócić do dnia 31 stycznia roku następnego oraz § 11 ust. 5 uchwały stanowiącego, że nadpłata podlega zwrotowi na konto gminy do 31 stycznia roku następnego, natomiast wykazana w rozliczeniu rocznym niedopłata dotacji zostanie przekazana na rachunek bankowy organu prowadzącego niepubliczne przedszkole w terminie do końca marca następnego roku, jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa; II. przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny znajdujący się w aktach sprawy, polegający na: - nieustaleniu, że Rada Gminy w kwestionowanej uchwale uchyliła podstawy ustalenia dotacji, czego konsekwencją było uznanie, że rada gminy przeniosła w § 5 ust. 1 uchwały swoje kompetencje na organ wykonawczy; - błędnym ustaleniu, że podstawą ustalenia wysokości stawki dotacji przysługującej na ucznia niepełnosprawnego oraz ucznia objętego wczesnym wspomaganiem w Gminie P. G. (o których mowa w § 4 ust. 4 i 5 uchwały) są wydatki bieżące ustalone w budżecie gminy, ponoszone w przedszkolach publicznych tej gminy w przeliczeniu na jednego ucznia zamiast kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Gminę oraz kwota przewidziana na ucznia objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Gminę; - błędnym ustaleniu, że wypłata dotacji wg stawek z poprzedniego roku budżetowego na ucznia niepełnosprawnego do czasu uzyskania informacji o ostatecznych kwotach części oświatowej subwencji ogólnej (tzw. metryczki) i podaniu w zarządzeniu wójta stawki dotacji na jednego ucznia (§ 5 ust. 2 i 3 uchwały) to jest to samo co ustalenie stawki dotacji według podstaw z ubiegłego roku budżetowego; - uznaniu bez żadnej podstawy, że pismo skarżącej z dnia 13 stycznia 2014 r. (doręczone RIO) ostało udostępnione kolegiatom Regionalnej Izby Obrachunkowej do wiadomości analogicznie jak uchwały podlegające badaniu, wskutek czego członkowie kolegium mieli możliwość zapoznania się z jego treścią oraz uznania, że złożenie tego pisma w dniu 15 stycznia 2014 r. zapewniało skarżącej udział w posiedzeniu Kolegium w dni 16 stycznia 2014 r.; - uznaniu, że skarżąca kwestionowała sposób zawiadomienia o posiedzeniu kolegium RIO w dniu 16 stycznia 2014 r. podczas gdy skarżąca podniosła brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, które miało wpływ na postępowanie nadzorcze; - ustaleniu, że rozstrzygniecie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, o jakim mowa w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności zawiera uzasadnienie (powody rozstrzygnięcia) do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 i 3 uchwały; 2. art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez wydanie błędnego orzeczenia w sprawie przez uznanie, ze organ nadzoru miał prawo wydać rozstrzygniecie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 3. art. 148 w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia, że organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 64, art. 7 i art. 10 K.p.a. oraz art. 18 ust. 3 ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Regionalna Izba Obrachunkowa w G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istotną cechą postępowania kasacyjnego jest, poza przypadkami nieważności postępowania, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Według art. 176 p.p.s.a. jednym z zasadniczych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest przytoczenie jej podstaw (konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego) wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia, zdaniem autora skargi kasacyjnej miało wpływ na wynik sprawy oraz na zarzutach błędnej wykładni prawa materialnego. Sposób sformułowania i uzasadnienia tych zarzutów w skardze kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny znajdujący się w aktach sprawy. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy, natomiast ocenia czy organy administracji ustaliły go w sposób prawidłowy. W analizowanej spawie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ administracji – Regionalna Izba Obrachunkowa – co zasadnie stwierdził Sąd I instancji nie naruszyła prawa procesowego w stopniu istotnym, mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przy ustalaniu stanu faktycznego. Rację ma Sąd I instancji, iż nie są w tej spawie uzasadnione stawiane w skardze do tego Sądu zarzuty naruszenia art. 7, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 3 u.r.i.o., polegający na niezawiadomieniu skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwieniu udziału w tym postępowaniu na posiedzeniu Kolegium Izby i przedstawienia swojego stanowisk. Po pierwsze jak wskazał Sąd I instancji: "...zgodnie z art. 18 ust. 3 u.r.i.o., w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel jednostki samorządu terytorialnego, którego sprawa jest rozpatrywana. Jednostka samorządu ma zatem zagwarantowane prawo uczestniczenia w posiedzeniu. Z uprawnieniem tym wiąże się obowiązek skutecznego powiadomienia jednostki samorządu terytorialnego przez Regionalną Izbę Obrachunkową o terminie planowanego posiedzenia, tak aby jej przedstawiciel mógł skutecznie wziąć w nim udział i wypowiedzieć się w przedmiocie rozpatrywanej sprawy. Omawiany przepis nie zawiera jednak unormowań dających odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie owe zawiadomienie powinno nastąpić. Przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. daje możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. Wybrany zaś sposób zawiadomienia musi gwarantować stronie czynny udział w postępowaniu, wynikające z zasady ogólnej przewidzianej w art. 10 k.p.a. W przedmiotowej sprawie RIO przesłanym drogą elektroniczną pismem z dnia 25 maja 2006 r., poinformowała podmioty objęte jej nadzorem o sposobie w jaki będą one zawiadamiane o posiedzeniach Kolegium oraz rozpatrywanych na nich uchwałach i zarządzeniach. Informacje te miały być publikowane na stronie www.bip.gdansk.rio.gov.pl w kategorii Działalność Izby - Posiedzenia Kolegium. Termin posiedzenia, na którym zbadano przedmiotową Uchwałę, został opublikowany na stronie BIP Izby w dniu 9 stycznia 2013 r. Skarżąca miała zatem sposobność dowiedzenia się o wyznaczonym terminie i przygotowania do wzięcia udziału w zaplanowanym posiedzeniu Kolegium. Bezsporne jest przy tym, że skarżąca miała świadomość o zaplanowanym na dzień 16 stycznia 2013 r. posiedzeniu Kolegium, w dniu 15 stycznia 2013 r. złożyła bowiem pismo przedstawiające własne stanowisko. Podkreślić przy tym trzeba, że sposób powiadamiania drogą elektroniczną funkcjonuje w opisany wyżej sposób już od czerwca 2006 r., zatem nieuzasadnione jest powoływanie się przez skarżącą na brak należytego zawiadomienia jej o posiedzeniu Kolegium RIO. (...). W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ze względu na fakt, że strona została powiadomiona o terminie posiedzenia Kolegium RIO i przed tym terminem złożyła pisemne wyjaśnienia, został jej więc zapewniony udział w postępowaniu." (s. 6-7 zaskarżonego wyroku WSA). Odnosząc się natomiast do kwestii pominięcia przez członków Kolegium RIO przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. zasadnie Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż członkowie Kolegium mieli możliwość zapoznania się z pismem strony z dnia 15 stycznia 2014 r., praktyką jest bowiem, że każda z uchwał jeszcze przed wyznaczonym posiedzeniem poddawana jest przez nich wstępnej ocenie. Sformułowanie protokołu posiedzenia Kolegium RIO z dnia 16 stycznia 2014 r. nie oznacza więc, że członkowie Kolegium nie zapoznali się z treścią pisma skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez RIO w tej sprawie art. 91 ust. 3 u.s.g. Jak słusznie uznał Sąd I instancji analizowane rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne i przedstawia podstawy, na których organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ ten wskazał zarówno art. 91 ust. 1 u.s.g., jak i właściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 u.s.o., z którym podlegająca badaniu uchwała jest niezgodna. Organ nadzoru wyjaśnił ponadto, na czym polega naruszenie prawa, wskazując na sprzeczność z prawem uchwały w stopniu warunkującym stwierdzenie jej nieważności w części, polegającą na wykroczeniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o. Organ wyjaśnił też, że postanowienia dotyczące terminów zwrotu i przekazania dotacji nie mieszczą się w pojęciu trybu rozliczania dotacji wskazanego w art. 90 ust. 4 u.s.o., ponieważ zaś kwestie te regulowane są w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie ma możliwości odrębnego regulowania ich w akcie prawa miejscowego. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały uznać należy za wystarczająco wskazujące motywy, jakimi organ nadzoru kierował się przy jej podejmowaniu. Nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji uznał, że skarżąca kwestionowała sposób zawiadomienia o posiedzeniu kolegium RIO w dniu 16 stycznia 2014 r., podczas gdy skarżąca podniosła brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, które w jej ocenie miało wpływ na postępowanie nadzorcze. Sąd I instancji obszernie i wyczerpująco ocenił okoliczność braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, podkreślając, iż brak ten należy uwzględnić wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, na co uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale 7 sędziów z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02. Jak stwierdził NSA w powołanej uchwale, z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii ocenę dokonaną przez Sądu I instancji w tej sprawie, iż brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ze względu na fakt, że strona została powiadomiona o terminie posiedzenia Kolegium RIO i przed tym terminem złożyła pisemne wyjaśnienia, został jej więc zapewniony udział w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, pomieszczonych w skardze kasacyjnej, a dotyczących błędnej wykładni art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, polegające na: 1) uznaniu, że zobowiązanie w zaskarżonej uchwale organu prowadzącego niepubliczne przedszkole do prowadzenie wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowych dokonanych w udzielonej dotacji z budżety gminy nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy oraz że rada gminy w § 6 ust. 4 uchwały w sposób istotny naruszyła prawo, 2) nietrafnym przyjęciu, że określenie stawki dotacji na dany rok budżetowy zgodnie z podstawami obliczenia wysokości dotacji zawartymi w uchwale stanowi kompetencję organu stanowiącego gminy, a nie organu wykonawczego gminy i uznaniu, że w § 5 ust. 1 uchwały Rada Gminy przeniosła w sposób nieprawidłowy przysługujące jej kompetencje na organ wykonawczy – wójta gminy, 3) nietrafnym przyjęciu, że rada gminy nie ma kompetencji na podstawie tego przepisu do uregulowania w uchwale kwestii wpłaty dotacji na dzieci niepełnosprawne i jej wyrównania za miesiące, w których nie są znane organowi jeszcze ostateczne kwoty zawarte w części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy, będące podstaw udzielenia dotacji, 4) nietrafnym przyjęciu, że rada gminy, która określiła w uchwale obligatoryjny zakres danych: wniosku o przekazanie miesięcznej części dotacji, wniosku o udzielenie dotacji na okres jednego roku, miesięcznego sprawozdania z wykorzystania dotacji, rocznego rozliczenia dotacji nie ma kompetencji na podstawie tego przepisu do wykazania, że odpowiednie wzory wniosków określi wójt w drodze rozporządzenia, 5) nietrafnym przyjęciu, że zapis § 8 ust. 1 zd. 2 reguluje sposób określenia wysokości dotacji w przypadku przerwy wakacyjnej pokrywającej się z niepełnym miesiącem kalendarzowym sprzecznie z ustawą, która uzależnia wysokość dotacji od liczby uczniów ujętych w ewidencji przedszkola, 6) nietrafnym przyjęciu, że rada gminy nie miała kompetencji do uchwalenia w § 9 uchwały, że organ prowadzący niepubliczne przedszkole zobowiązany jest wykorzystać otrzymane dotacje do 31 grudnia roku kalendarzowego, w którym ich udzielono, a kwoty niewykorzystane do tego terminu, zwrócić do dnia 31 stycznia roku następnego oraz § 11 ust.5 ,że nadpłata podlega zwrotowi na konto gminy do 31 stycznia roku następnego, natomiast wykazana w rozliczeniu rocznym niedopłata dotacji zostanie przekazana na rachunek bankowy organu prowadzącego niepubliczne przedszkole w terminie do końca marca następnego roku, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Rację ma Sąd I instancji odnosząc się do analogicznie sformułowanych i uzasadnionych zarzutów zamieszczonych w skardze do tegoż Sądu, że z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. To ustawowe uregulowanie dotyczące dotacji nie zawiera szczegółowych rozwiązań ani w zakresie przyznawania dotacji, ani w zakresie ich rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania. "W zakresie interpretacji delegacji ustawowej określonej w art. 90 ust. 4 u.s.o. istnieje utrwalone stanowisko sądów administracyjnych. Wywieść można z niego jednoznacznie, iż upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Pojęcie rozliczanie, użyte przez ustawodawcę, rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Zaś <> oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła." (s. 10 zaskarżonego wyroku WSA). W niniejszej sprawie RIO zakwestionowała § 6 ust. 4 analizowanej uchwały RG stanowiącego, że: "organ prowadzący niepubliczne przedszkole zobowiązany jest do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji z budżetu Gminy" uznając, że takie postanowienie uchwały nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o. Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż zakwestionowane zapisy badanej uchwały wykraczają poza tak określone ustawowe ramy delegacji, a to z tego względu, iż organ prowadzący niepubliczne przedszkole jest zobowiązany do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.). Ustanowienie aktem prawa miejscowego obowiązku prowadzenia odrębnej ewidencji uznać należy za pozbawione podstaw prawnych. "Prowadzenie takiej ewidencji stanowi w istocie obowiązek z zakresu rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 u.s.o., ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1759/11, CBOSA). Zasady te wynikają z ustawy o rachunkowości i nie mogą być modyfikowane przez akt prawa miejscowego. (...). Nałożony w § 6 ust. 4 badanej uchwały obowiązek dalece wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, stanowiąc nadmierne obciążenie dla beneficjenta dotacji. Należy zaznaczyć, że na beneficjencie dotacji ciąży obowiązek składania comiesięcznych sprawozdań z wykorzystania dotacji oraz że zgodnie z § 6 ust. 3 badanej uchwały, który to zapis nie został zakwestionowany, na beneficjenta dotacji nałożono obowiązek dodatkowego opisywania dokumentów finansowych, które to obowiązki, zdaniem Sądu, w sposób wystarczający gwarantują skuteczną kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji. Ponadto, jak słusznie wskazał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, nie sposób pominąć faktu, że zakwestionowany zapis § 6 ust. 4 badanej uchwały zawiera pojęcia niedookreślone, niejasne, a wręcz wieloznaczne." (s. 12 wyroku zaskarżonego WSA). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości uznania przez RIO wadliwości treści § 5 uchwały, który stanowił, że: "1. Stawka dotacji na jednego ucznia określana jest zarządzeniem Wójta Gminy [...] na dany rok kalendarzowy zgodnie z podstawami obliczania wysokości dotacji wskazanymi w § 4 ust. 2 – 5. 2. W odniesieniu do stawek dotacji, o których mowa w § 4 ust. 4 i 5 do czasu uzyskania informacji o ostatecznych kwotach części oświatowej subwencji ogólnej przekazanej Gminie i podaniu w zarządzeniu Wójta stawek na jednego ucznia, dotacje wypłacane są według stawek z poprzedniego roku budżetowego. 3. Po podaniu w zarządzeniu stawek dotacji, o których mowa w § 4 ust. 4 i 5 następuje wypłata dotacji skorygowanych kwot, należnych w danym miesiącu lub roku budżetowym." Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o. to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala m.in. tryb udzielania i rozliczania dotacji. Rację ma zatem Sąd I instancji, iż wskazane postanowienie analizowanej uchwały sugeruje, że to nie organ stanowiący, ale wykonawczy określa stawki dotacji. Zasady udzielania dotacji, w tym ustalania jej wysokości określa sama ustawa o systemie oświaty, która w art. 90 ust. 4 upoważniając organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji nie upoważniła organu stanowiącego do przekazania kompetencji do ustalenia wysokości dotacji organowi wykonawczemu. Zasadnie zatem Sad I instancji ocenił, iż w § 5 ust. 1 kontrolowanego aktu prawa miejscowego doszło zatem do sui generis subdelegacji kompetencji prawotwórczych, co w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne. Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru o braku możliwości wypłacania dotacji według stawek z poprzedniego roku budżetowego. Jak wynika z treści art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. "Wskazany przepis jest jasny i jednoznaczny – podstawę ustalenia wysokości stawki dotacji stanowią wydatki bieżące ustalone w budżecie gminy, ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Art. 90 ust. 4 u.s.o. nie upoważnia Rady Gminy do modyfikowania przepisów ustawowych, w szczególności do posłużenia się przy ustaleniu stawki dotacji podstawami obliczania właściwymi dla roku poprzedniego. Organ stanowiący nie może ingerować w podstawy obliczania dotacji, które zostały uregulowane w ustawie." (s. 14-15 zaskarżonego wyroku WSA). Zasadnie Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących § 2 ust. 4, § 7 ust. 4, § 10 ust. 4, § 11 ust. 4 badanej uchwały przenoszących na Wójta Gminy obowiązek określenia wzorów wniosków (o udzielnie dotacji, o przekazanie miesięcznej części dotacji) i sprawozdań (miesięcznego i rocznego), uznając, iż art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważniając organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji nie upoważnił go do przekazania tych kompetencji organowi wykonawczemu. "Organowi stanowiącemu nie wolno udzielić subdelegacji na rzecz organu wykonawczego, przez przeniesienia na ten ostatni organ kompetencji do uregulowania zarządzeniem określonych kwestii dotyczących zagadnień wspomnianych w art. 90 ust. 4 u.s.o. W ocenie Sądu wzór specjalnego formularza powinien stanowić część uchwały, która nakłada na podmioty obowiązek jego złożenia. Kompetencja do określenia wzoru formularza wniosku bądź sprawozdania wypływa z art. 90 ust. 4 u.s.o. i w związku z tym przynależy wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego." (s.15 zaskarżonego wyroku WSA). Nie można podzielić także zarzutów, pomieszczonych w skardze kasacyjnej, kwestionujących prawidłowość orzeczenia przez organ nadzoru o nieważności § 9 i § 11 ust. 5 badanej uchwały, które to orzeczenie zaakceptował Sąd I instancji. Przypomnieć trzeba, że w § 9 uchwały nałożono na beneficjentów obowiązek zwrotu do dnia 31 stycznia roku następnego dotacji niewykorzystanej do końca roku poprzedniego. W § 11 ust. 5 nałożono na beneficjentów obowiązek zwrotu nadpłaty dotacji w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego i postanowiono, że niedopłata zostania przekazana na rachunek bankowy beneficjenta dotacji w terminie do końca marca roku następnego. Słusznie Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem stanowisko RIO, która stwierdziła nieważność wskazanych wyżej regulacji jako wykraczających poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o. Zaakcentować trzeba, że zasady i przesłanki zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały określone w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z art. 251 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Zgodnie zaś z art. 252 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w punkcie 1 lub 2. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji w tej mierze, który na jego poparcie przywołał jednolite stanowisko judykatury, iż przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać regulacji zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego § 8 ust. 1 zdanie drugie badanej uchwały. Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż rację ma organ nadzoru, że ten zapis poddanej analizie uchwały RG regulował sposób określenia wysokości dotacji w przypadku przerwy wakacyjnej pokrywającej się z pełnym miesiącem kalendarzowym w sposób sprzeczny z ustawą, uzależniającą wysokość dotacji od liczby uczniów ujętych w ewidencji przedszkola. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez wydanie błędnego orzeczenia w sprawie przez uznanie, że organ nadzoru miał prawo wydać rozstrzygniecie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 148 p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia, że organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 64, art. 7 i art. 10 K.p.a. oraz art. 18 ust. 3 u.r.i.o. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.