II GSK 2414/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr. ) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1384/12 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję P. N. F. Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1384/12, oddalił skargę P. K. (skarżący) na decyzję P. N. F. Z. z dnia [...] r. nr [...]w przedmiocie konkursu ofert na udzielenie od [...]r. świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na terenie miasta K. Sąd I instancji rozpoznawał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Ł. O. W. N. F. Z. ogłosił postępowania konkursowe w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej. W postępowaniu zgłoszono osiem ofert, jedną z nich zgłosił skarżący. Z rankingu otwarcia wynika, iż jego oferta zajęła [...] , uzyskując [...] pkt. Następnie w wyniku przeprowadzonych ze skarżącym negocjacji oferta skarżącego uplasowała się na [...] pozycji. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość działania organu I instancji. Podkreślił, iż oferta skarżącego uplasowała się na [...] miejscu i nie mogła zostać wybrana do zawarcia umowy, ponieważ ze względu na środki finansowe można było zawrzeć umowy jedynie z pierwszymi czterema oferentami. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że skarżący uzyskał łącznie [...]pkt, w tym za poszczególne kryteria: cenę – [...] pkt (na możliwe [...] pkt), jakość – [...] pkt (na możliwe [...] pkt) i dostępność – [...] pkt (maksymalnie). W kryterium jakości był oceniany personel, sprzęt, aparatura oraz posiadanie certyfikatów jakości. Za odpowiedź na pytanie dotyczące personelu skarżący uzyskał [...] pkt na możliwych [...]. Za odpowiedź na pytanie dotyczące aparatury i sprzętu medycznego uzyskał [...] pkt na możliwych [...] pkt. Za zewnętrzną ocenę jakości świadczeń uzyskał [...] pkt na możliwych [...] pkt, gdyż nie posiadał właściwego certyfikatu jakości i certyfikatu ISO. Wskazał też, że oferenci, którzy wygrali konkurs nie zaproponowali rażąco niskiej ceny uniemożliwiającej wykonanie umów, gdyż zaproponowane przez nich ceny mieściły się w przedziale od [...]% do [...] % poniżej ceny oczekiwanej nie przekraczając dolnego progu ceny minimalnej. Natomiast, odnosząc się do zarzutu braku kontroli oferentów podniósł, że komisja nie miała takiego obowiązku, a jedynie prawo jej przeprowadzenia, jeżeli powzięłaby wątpliwość, co do prawdziwości złożonych oświadczeń przez oferentów. Komisja nie miała takich wątpliwości, dlatego nie przeprowadzono kontroli u żadnego z oferentów. Sąd I instancji rozpoznając skargę uznała za prawidłowe działania organu w stosunku do skarżącego. Wskazał, iż w ogłoszeniu konkursu organ I instancji zamieścił warunki określające możliwość przystąpienia do konkursu, które były dostępne i jednakowe dla wszystkich oferentów. Warunki oceny poszczególnych ofert wynikały wprost z powołanych zarządzeń P. F., jak i z rozporządzenia M. Z. Kwestia ewentualnych negocjacji została w ogłoszeniu zasygnalizowana z jednoczesnym wskazaniem, z którymi oferentami komisja może do tych negocjacji przystąpić – z oferentami, których oferty uzyskały wysokie (nie najwyższe) łączne oceny na podstawie kryteriów niecenowych (określonych w powołanych zarządzeniach Prezesa NFZ) - i skarżącego uznano za oferenta, z którym należało negocjacje te przeprowadzić. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego odnoszącego się do wskazanej przez niego powinności przeprowadzenia przez komisję kontroli oferentów, którzy złożyli oświadczenia o spełnieniu wymagań, co do posiadanego sprzętu, aparatury i właściwości posiadanych lokali. Wskazał, iż komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli, w razie powzięcia wątpliwości, co do złożonych przez oferentów oświadczeń. W niniejszej sprawie komisja konkursowa nie powzięła takowych wątpliwości. Ponadto ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert nastąpiło w dniu [...] r., a zatem z tym dniem komisja uległa rozwiązaniu. W związku z czym nie mogła przeprowadzić kontroli u wskazanych oferentów, ponieważ prowadzone przez siebie postępowania zakończyła, a Dyrektor tego postępowania nie mógł, w imieniu lub w zastępstwie komisji, kontynuować tego postępowania. W świetle warunków podanych w ogłoszeniu oraz mając na uwadze fakt, że skarżący wielokrotnie brał udział wcześniej w konkursach ofert, Sąd I instancji wskazał, iż nie można uznać za trafny zarzut skarżącego jakoby nie miał świadomości, że w negocjacjach cenowych rozpatrywane są propozycje ceny minimalnej, oczekiwanej i maksymalnej. Podana przez skarżącego cena okazała się w stosunku do zaproponowanych przez oferentów, którzy wygrali, za wysoka. Ponadto podkreślił, iż sąd administracyjny badając legalność decyzji organów Funduszu nie może kontrolować ich elementów pozaprawnych, a do takich należą - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1, ust. 6 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. z 2008 r. Dz. U Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: u.ś.o.z.) - elementy oceny poszczególnych ofert o charakterze ekonomicznym jak bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/06). Zatem zasadnie Prezes Funduszu podkreślał, że zarzuty skarżącego w tym zakresie, co do jakoby rażącego zaniżenia ceny na oferowane świadczenia przez innych oferentów, którzy konkurs wygrali, mieszczą się w sferze domniemania nie popartego żadnym materiałem dowodowym. W dalszej kolejności sąd rozpatrujący skargę uznał za bezzasadne zarzuty skarżącego odnosząc się do niezgodności podpisów komisji w protokole negocjacji cenowych, okoliczności związanych z brakiem wstrzymania zawarcia umów z podmiotami, którzy wygrali konkurs ofert, wobec wniesienia odwołania, oraz błędnego ustalenia i oceny kryterium jakości w stosunku do jego oferty. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (j.t. Dz.U. z 2012 poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 134 u.ś.o.z. poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich oferentów ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz prowadzenie postępowania w sposób, który nie gwarantuje zachowanie uczciwej konkurencji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. W decyzji Dyrektor nie wykazał, dlaczego w rankingu końcowym oferta D. w K. uzyskała najwyższą liczbę punktów, mimo, iż skarżący stawiał zarzut naruszenia zasady równego traktowania; - art. 142 ust. 71 u.ś.o.z. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy komisja w części niejawnej konkursu ofert miała obowiązek przeprowadzić negocjację co najmniej z dwoma oferentami, z uwagi na fakt, iż w konkursie brał udział więcej niż jeden oferent; - art. 148 pkt. 1 i 2 u.ś.o.z. w zw. z § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ogłoszenia w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ zaprasza do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań z dnia 15 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), poprzez niedokonanie rzetelnego porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielonych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną na podstawie wewnętrznej i zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulację kosztów; - art. 140 ust. 1 i 2 u.ś.o.z., poprzez nieokreślenie jednoznacznie wymagań dotyczących sporządzania oferty. Przedmiot zamówienia winien być opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty zaś przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję; - art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 u.ś.o.z., poprzez brak odrzucenia ofert w sytuacji, gdy złożona oferta, która uzyskała największą liczbę punktów winna być odrzucona, bowiem zawierała rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia i ofert nie gwarantuje należytego wykonania świadczeń objętych konkursem; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył art. 7 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168, dalej: k.p.a.) i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, tj. zapewnienie przez skarżącego odpowiedniego zaplecza personalnego, ponieważ w dniu złożenia oferty przez skarżącego zapewniał odpowiednią kadrę, doświadczenie w zakresie opieki zdrowotnej obejmującej rehabilitację lecznicą w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej. W postępowaniu administracyjnym zdaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interes prawego uczestnika postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania: D. M. oraz W. Z., wnosząc o jej oddalenie. Dodatkowo W. Z. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Zatem w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut natury procesowej, a dopiero w braku jego uwzględnienia – drugi z zarzutów. Ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego jest bowiem możliwa wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, który nie podlega zakwestionowaniu. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że organ odwoławczy pominął istotną dla sprawy okoliczność, a mianowicie to, że zapewniał on odpowiednie zaplecze personalne pozwalające na wykonywanie rehabilitacji leczniczej w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej. Podniósł też, że zadaniem organu jest dokonywanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przystępując do jego rozpoznania wypada wskazać, że nie odpowiada on w pełni wymogom ustawowym (art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a.) – nie zawiera uzasadnienia, z którego wynikałoby, na czym miałoby polegać naruszenie podniesionych w ramach tego zarzutu przepisów postępowania, a tym samym, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgonie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten stanowi więc podstawę orzeczniczą dla Sądu I instancji, stąd jego zastosowanie jest zależne od wyników przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t., Dz.U.2014 poz. 1647) sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa, co oznacza, że zdaniem Sądu jest ocena czy w sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa oraz czy przeprowadzone przez organ postępowanie nie narusza prawa. Zatem, chcąc skutecznie podnieść zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien był wykazać, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego z naruszeniem procedury, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Zarzut ten został sformułowany zbyt ogólnikowo, a zawarta w nim teza, w kwestii spełnienia warunku (zapewnienia personelu medycznego) nie tylko nie została udokumentowana, ale też stoi w sprzeczności z informacją uzyskaną przez organ na etapie prowadzenia negocjacji z udziałem strony. Przypomnieć bowiem wypada, że na zadane wnoszącemu skargę kasacyjną pytanie dotyczące personelu: "Czy świadczenia udzielane są przez specjalistów w dziedzinie fizjoterapii – w wymiarze czasu pracy odpowiadający co najmniej 1 etatu przeliczeniowego?" udzielił on odpowiedzi negatywnej ("nie"), co według organu miało decydujący wpływ na ilość przyznanych z tego tytułu punktów. Strona nie wykazała natomiast, aby dokonana przez organ ocena naruszała reguły konkursu. Samo twierdzenie strony, że jest inaczej niż wynika to z akt sprawy należało uznać za niewystarczające. W takiej sytuacji Sąd I instancji nie mógł zająć odmiennego od organu stanowiska w tej kwestii. Wynikający z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy i zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, który notabene jest kierowany do organów, a nie Sądu I instancji, nie oznacza, że organ jest zobowiązany w każdej sytuacji poszukiwać dowodów potwierdzających twierdzenia strony, a jedynie w przypadku, gdy poweźmie wątpliwość, co do ich prawdziwości. W okolicznościach sprawy taka sytuacja nie zaistniała, organ uznał, że informacje dotyczące spełnienia poszczególnych kryteriów, pochodzące bezpośrednio od podmiotu są rzetelne i pozwalają na ocenę oferty według przyjętych kryteriów. Na marginesie wypada jedynie dodać, że warunki wymagane od świadczeniodawców, ustalane przez P.n NFZ, są w ten sposób formułowane, że można je spełniać albo nie, zaś spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu. Co do zasady niedopuszczalne jest też obniżenie w zarządzeniach wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 standardu świadczeń w porównaniu do warunków udzielania świadczeń określonych w rozporządzeniach wydanych na podstawie art. 31d. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 7, art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z. w zw. z § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia, art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 u.ś.o.z.) należy wskazać, że podobnie jak zarzut naruszenia przepisów postępowania, powinien być on właściwie uzasadniony (ze wskazaniem formy tego naruszenia), co wynika z art. 174 pkt 1 i art. 176 p.p.s.a. Jak wynika z treści art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Analiza przepisów u.ś.o.z. prowadzi do wniosku, że podstawowe zasady prowadzenia postępowania, o których mowa w tym przepisie, to wyrażona w art. 134 ust. 1 zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, zasada porównywania ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 powołanej ustawy, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, określone w art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z. Przestrzegania tych reguł zapewniają wydane na mocy delegacji ustawowej (art. 146 u.ś.o.z.) dokumenty. Powyższe oznacza, że nie wystarczy zarzucić naruszenie przepisów u.ś.o.z. przez ich niezastosowanie, czy też błędną ich wykładnię, ale trzeba też wykazać, w jaki sposób organ naruszył te przepisy, co de facto powinno nastąpić w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, tj. naruszeniu przepisów postępowania, a czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Strona nie wykazała bowiem, że przyjęty przez organ sposób procedowania naruszał reguły obowiązujące w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ. Brak wyjaśnienia w decyzji organu co wpłynęło na uzyskanie przez inny podmiot największej liczby punktów i w związku z tym uplasowanie się tego podmiotu w rankingu końcowym na pierwszym miejscu nie świadczy o naruszeniu zasady równego traktowania, a co najwyżej o tym, że decyzja zawiera niepełne uzasadnienie (art. 107 § 3 k.p.a.). Zasada równego traktowania świadczeniodawców może przejawiać się w różnych aspektach, natomiast przejawem jej realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Stąd niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Strona nie wykazała jednak, aby taka sytuacja miała miejsce. Natomiast czynione przez stronę sugestie nie znajdują oparcia w jakichkolwiek dokumentach, a co za tym idzie są gołosłowne. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał też, aby nie mógł przedstawić swojej oferty cenowej, a także, aby nie miał świadomości (chociażby, jak podnosi organ, ze względu na wielokrotny udział w konkursach tego typu), że w negocjacjach cenowych rozpatrywane są propozycje ceny minimalnej, oczekiwanej i maksymalnej. Również, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, a co wynika z akt sprawy, organ przeprowadził negocjacje ze wszystkimi podmiotami biorącymi udział w konkursie ofert, natomiast cena zaproponowana przez wnoszącego skargę kasacyjną w stosunku do cen zaproponowanych przez innych oferentów okazała się za wysoka, co wpłynęło na obniżenie punktacji. Również brak przeprowadzenia postępowania kontrolnego w stosunku do wszystkich oferentów nie można postrzegać w kategoriach naruszenia przepisów u.ś.o.z. Jak słusznie podniósł organ jest to uprawnienie organu a nie obowiązek. Niezrozumiały wydaje się też zarzut, na tym etapie postępowania, co do niejednoznaczności sformułowania wymagań dotyczących sporządzenia oferty, skoro wnoszący skargę kasacyjną sporządził ofertę i przystąpił do konkursu, a jedynie zaproponowane przez niego warunki wykonania świadczeń zdrowotnych okazały się mniej atrakcyjne od tych, które zostały zaproponowane przez innych uczestników tego konkursu. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wnoszący skargę kasacyjną nie przedstawił swojej oferty w sposób jak najbardziej korzystny i zgodny z rzeczywistością. W tym kontekście za niedorzeczne należało też uznać oczekiwanie, że oferty, w których zaproponowano niższą cenę jednostkową za wykonanie usługi powinny być odrzucone. Jak wskazał Sąd I instancji, powołując się na stanowisko organu w tym zakresie, oferenci, którzy wygrali konkurs nie zaproponowali rażąco niskiej ceny, uniemożliwiającej wykonanie umów, gdyż zaproponowane przez nich ceny mieściły się w przedziale od [...]% do [...] % poniżej ceny oczekiwanej, nie przekraczając dolnego progu ceny minimalnej. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.