II GSK 2452/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1061/21 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 stycznia 2021 r. nr BP.501.828.2020.0164.WA7.610 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1061/21 oddalił skargę S. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ") z 8 stycznia 2021 r. nr BP.501.828.2020.0164.WA7.610 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 18 czerwca 2019 r. w Warszawie miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez funkcjonariuszy policji. Pojazdem kierował L. .S. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...]. Protokół kontroli wraz z aktami sprawy zostały przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego pismem z 1 lipca 2019 r. Zaskarżoną do WSA decyzją z 8 stycznia 2021 r. GITD działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j ust. 1-4, art. 39k ust. 1-3, art. 92a ust. 2, 4 i 8 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, dalej: "u.t.d.") oraz lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do "u.t.d.", po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 17 lutego 2020 r. nr WP.8140.8.230.2019 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2000 zł, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia: - wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz - wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do WSA w Warszawie, który wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4, art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1, art. 39m, a także art. 87 ust. 1 pkt 1, 92a ust. 2 i 4 u.t.d. Następnie Sąd ten wskazał, że zarządzającym transportem w przedsiębiorstwie J. S. był na dzień kontroli Sebastian Pszczoła, co wynika z informacji pochodzących z Urzędu Miasta [...] (pismo z 31 lipca 2019 r.). Konsekwencję stwierdzonych naruszeń stanowiło zatem nałożenie na zarządzającego transportem tj. S. P. kary pieniężnej w wysokości 2000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Za bezzasadny, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należało uznać zarzut, iż obowiązki związane z kierowaniem kierowców na badania lekarskie zgodnie z wymogami u.t.d. spoczywają wyłącznie na pracodawcach w rozumieniu Kodeksu pracy. Nie wynika to bowiem z treści przywołanych przepisów. Jak słusznie zauważył organ art. 39j ust. 2 u.t.d. odnosi się do Kodeksu pracy, wskazując jedynie na zakres i zasady wykonywania badań lekarskich kierowców, z zastrzeżeniem zawartym w kolejnym ustępie art. 39j u.t.d., iż dodatkowo badania lekarskie obejmują ustalenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Celem przepisów nakładających na przedsiębiorcę obowiązku skierowania kierowcę na badania lekarskie i psychologiczne jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez wyeliminowanie osób, których stan zdrowia nie pozwala na pracę w charakterze kierowcy. Wymogi stawiane przedsiębiorcy w odniesieniu do zatrudnianych kierowców wskazane w przepisie art. 39a ust. 1 pkt 3, 4 u.t.d. i art. 39I u.t.d. są jednoznaczne i konieczność ich spełnienia nie jest uzależnione od podstaw prawnych zatrudnienie kierowcy przez przedsiębiorcę. Sąd uznał, że obowiązek kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy spoczywa na wykonawcach przewozów drogowych, niezależnie od charakteru współpracy z kierowcą. W ocenie WSA, w zaskarżonej decyzji organ w sposób logiczny wyjaśnił podstawy swojego rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niewystarczającego wyjaśnienia okoliczności związanych z formą prawną zatrudnienia kierowcy. W oparciu o informację uzyskaną z Urzędu Miasta [...] organy prawidłowo ustaliły, że w dniu kontroli skarżący był osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie, a zatem to do jego obowiązków należało wyposażenie kierowcy w wymagane orzeczenia. Naruszenie zaś obowiązków w tym zakresie uprawniało do nałożenia na skarżącego, jako osobę zarządzającą transportem, kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia, który nie wykazał braku wpływu na dokonane naruszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji GITD z 8 stycznia 2021 r., zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci: 1) niewłaściwego zastosowania, naruszenie art. 92a ust 2 w zw. z Ip. 1.2 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie pod firmą J. S. S., podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w w/w spółce, a więc brak jest podstaw do tego, aby wymagać od skarżącego by wyposażał takiego kierowcę w zaświadczenie o braku przeciwwskazań psychologicznych; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie na jakiej podstawie (stosunek pracy czy stosunek cywilnoprawny) kontrolowany kierowca współpracował z przedsiębiorstwem pod firmą J. S. S.; b) poczynienie ustaleń nie mających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas, gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy na rozprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne, w odniesieniu do tej części kwestionowanego orzeczenia, która została objęta zakresem zaskarżenia. Stosownie do treści z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i kwestionuje ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w zakresie ustalenia podstawy prawnej współpracy kierowcy z przedsiębiorstwem skarżącego oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego w zakresie błędnego ustalenia adresata decyzji, w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że jeżeli skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego co do jego zastosowania - w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut procesowy, gdyż dopiero przy niekwestionowanym, albo niepodważonym stanie faktycznym można wypowiadać się o zastosowaniu prawa materialnego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt 2)1) petitum skargi kasacyjnej tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest bezzasadny. Jeżeli bowiem przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego - w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną - to trzeba przyjąć, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego, które stanowiąc podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, czy jak w tym przypadku nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - wyznaczają tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy faktów o prawnie doniosłym znaczeniu. Punktem wyjścia dla ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są więc normy prawa materialnego. We wniesionej skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane zarzuty w zakresie wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym co do wymogów formy stosunku prawnego łączącego kierowcę z przedsiębiorcą transportowym. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że zawarte w art. 39j ust. 2 u.t.d. odesłanie do przepisów ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ma na celu wyznaczenie zakresu i zasad wykonywania badań lekarskich kierowców, o których mowa w art. 39j ust. 1 u.t.d., nie przesądzając o statusie rodzajowym stosunku prawnego, w ramach którego kierowca wykonuje przewóz drogowy. Jest bowiem oczywiste, że obowiązki przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w zakresie kierowania kierowców na szkolenia okresowe oraz badania lekarskie i psychologiczne oraz pokrywania kosztów badań lekarskich i psychologicznych są niezależne od podstawy prawnej zlecania czynności przewozowych. Wniosek powyższy jednoznacznie potwierdzają m.in. przepisy art. 5c ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. oraz art. 8 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 5b ust. 1 i 2 u.t.d., które odnoszą określone warunki materialne i formalne udzielenia licencji na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym lub pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zarówno do przedsiębiorcy osobiście wykonującego przewóz, jak i do zatrudnionych przez niego kierowców (bez określenia rodzaju podstawy prawnej zatrudnienia) oraz do osób niezatrudnionych, lecz wykonujących osobiście przewóz na jego rzecz. Dopełnieniem tej regulacji jest treść przepisów art. 39j ust. 1, art. 39k ust. 1 oraz art. 39m w zw. z art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 u.t.d., które ustanawiają generalny obowiązek poddania kierowców wykonujących przewóz drogowy odpowiednim badaniom lekarskim i psychologicznym, niezależnie od podstawy prawnej wykonywania tych czynności, w tym także kierowców, którzy wykonują je w warunkach tzw. samozatrudnienia lub faktycznego wykonywania określonych zadań przewozowych. Tym samym wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, skoro powyższa kwestia dotycząca formy stosunku prawnego łączącego kierowcę z przedsiębiorstwem transportowym okazała się prawnie irrelewantna dla sprawy, tym samym nie istniał po stronie organu obowiązek jej ustalenia. Podzielić należy więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy dokonały szczegółowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle okoliczności związanych z podstawą wykonywania czynności przewozowych przez poddanego kontroli kierowcę. W pozostałym zakresie w skardze kasacyjnej ustalony stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany. W sprawie nie doszło zatem do zarzucanych przez skarżącego naruszeń art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a co za tym idzie również przepisu wynikowego jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przechodząc natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wskazać należy, że zarzut z pkt I. 1) petitum skargi kasacyjnej jest bezzasadny już z tego powodu, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie zastosował art. 92a ust. 2 w zw. z lp. 1.2 załącznika nr 4 do u.t.d. Decyzją GITD z 8 stycznia 2021 r. utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakładającą karę pieniężną za stwierdzone naruszenia lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. A zatem zarzut ten chybił swojemu celowi, gdyż wskazany w nim przepis nie został w ogóle wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, tym samym nie mogło dojść w sprawie do jego błędnego zastosowania - nie stanowił bowiem podstawy prawnej decyzji. Co więcej, zarzut ten nie doznaje też konwalidacji w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jego bezzasadność znajduje zatem swoje oparcie w zasadzie dyspozycyjności jakiej podlega postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione (wyartykułowane) w skardze kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).