II GSK 251/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 116/20 w sprawie ze sprzeciwu T. D. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił sprzeciw T.D. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm.), poprzez dokonanie samowolnej ingerencji w układ elektroniczny w należącym do skarżącego pojeździe, wykonującym międzynarodowy transport drogowy rzeczy. Zamontowanie niedozwolonych urządzeń spowodowało, że tachograf, wiązka elektryczna oraz czujnik ruchu (impulsator) przestały spełniać wymagania właściwych przepisów dotyczących tachografów samochodowych i nie mogły być legalnie stosowane przez użytkowników pojazdu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził, że skarżący nie został zawiadomiony o terminie przesłuchania kierowcy skontrolowanego pojazdu w charakterze świadka, a niewypełnienie tego obowiązku naruszyło m.in. zawartą w art. 10 § 1 kpa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co miało wpływ na wynik sprawy. Od tego rozstrzygnięcia skarżący wniósł środek zaskarżenia oznaczony jako "skarga", na skutek błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, który stanowił w istocie sprzeciw od decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając sprzeciw wskazał, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 kpa Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Dalej Sąd stwierdził, że akta administracyjne sprawy potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu organ II instancji słusznie zauważył, że o fakcie przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu skarżący nie został w ogóle poinformowany. W aktach sprawy brak jakiejkolwiek adnotacji o wysłaniu do skarżącego zawiadomienia w tym przedmiocie. Z kolei skarżący w piśmie z dnia 12 lipca 2019 r. zawarł wniosek o przesłuchanie w jego obecności kierowcy w charakterze świadka, który w dniu 26 czerwca 2019 r. wykonywał przewóz kontrolowanym pojazdem. Jednocześnie w piśmie tym skarżący wniósł o przedłużenie mu terminu do złożenia szczegółowych i merytorycznych wyjaśnień w sprawie do czasu uzyskania przez organ dodatkowych wyjaśnień i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Tymczasem zgodnie z art. 79 § 1 kpa, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a według art. 79 § 2 kpa strona ma prawo brać czynny udział w przeprowadzonym dowodzie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Niepoinformowanie więc skarżącego o zamiarze przesłuchania świadka stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym zawartej w art. 10 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei stanowiło podstawę do wydania przez organ II instancji decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniósł T.D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego i dokonania przez organy I i II instancji administracji błędnej oceny zebranych dowodów polegającej na uznaniu, że kontrolowany przedsiębiorca dopuścił się zarzucanego mu naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; 2. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez stosowanie "wybiórczych procedur" w postępowaniu administracyjnym, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 3. art. 151 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa zw. z art. 7 kpa poprzez zignorowanie przez organ wniosku strony w zakresie przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania świadka tj. kontrolowanego kierowcy na okoliczności wskazane we wniosku a bezpośrednio dotyczące przedmiotowej sprawy. Organ nie rozpatrzył również wniosku by przesłuchać w charakterze świadka p. T.D., który wykazać miał organowi, iż nasze przedsiębiorstwo dokonało wszelkich działań by nie naruszyć przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak również wykazać przesłanki wynikające z art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna. Z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935; dalej: ustawa zmieniająca), do reżimu prawnego weszła instytucja sprzeciwu uregulowana w Dziale III Rozdziale 3a ppsa. Jest rzeczą bezsporną, że przepisy te mają w sprawie zastosowanie. Ustawa zmieniająca w art. 17 nakazuje stosować przepisy dotychczasowe tylko do postępowań przed sądami administracyjnymi, które zostały wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. W sprawie sprzeciw został wniesiony do Sądu I instancji po 1 czerwca 2017 r., a zatem postępowanie przed sądem administracyjnym zostało wszczęte po wejściu w życie przepisów dotyczących sprzeciwu. Zgodnie z art. 64a ppsa od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Z kolei w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Granice kontroli Sądu rozpoznającego sprzeciw zostały zakreślone w art. 64e ppsa, w którym ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika z tego, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ II instancji przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 444-445). Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, w którym określono, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji. W konsekwencji w piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 kpa, sąd oddala sprzeciw (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727). W sprawie niesporne jest, że Sąd I instancji oceniając istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, oddalił sprzeciw uznając, że decyzja organu II instancji jest zgodna z tym przepisem. Niewątpliwie żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie obejmuje naruszenia art. 138 § 2 kpa czy też art. 64e ppsa. Co więcej wywody skargi kasacyjnej pozostają w sprzeczności z art. 64e ppsa i jak się wydaje opierają się na błędnym przekonaniu, że przedmiotem sprzeciwu, złożonego do Sądu I instancji była decyzja o nałożeniu sankcji. Na wstępie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej jej autor wskazuje, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. "w przedmiocie nałożenia sankcji tj. naruszenia przepisów w zakresie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym". Natomiast dalsza część uzasadnienia zawiera rozważania dotyczące finansowych kar administracyjnych oraz przesłanek wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone podczas kontroli pojazdu naruszenia. Tymczasem, co jeszcze raz należy podkreślić, była to decyzja kasatoryjna. Z uwagi na fakt, że została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, a zatem jako rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe - nie przesądza o istocie (meritum) sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi wręcz przeszkodę w ukształtowaniu tego stosunku. Z tego też powodu niezrozumiały jest zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 ppsa, że "Sąd I instancji powinien poza granicami zarzutów i wniosków skargi zbadać wszelkie wątpliwe kwestie podnoszone przez stronę". Jak już na wstępie wskazano ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 kpa, co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (por. wyroki NSA z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 549/19, z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II GSK 933/19; dostępne w CBOSA). Należy też zauważyć, że wywody skargi kasacyjnej są wzajemnie sprzeczne, bo z jednej strony skarżący wskazuje, że organy inspekcji drogowej nie przeprowadziły dowodów zawnioskowanych przez stronę, a z drugiej kwestionuje decyzję wydaną przez organ odwoławczy, który podzielił właśnie stanowisko strony odnośnie do przeprowadzonych dowodów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.