II GSK 2581/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2068/15 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Izby Notarialnej w G. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2068/15 oddalił w całości skargę Izby Notarialnej w G. (dalej: Izba) na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2291 ze zm.; dalej także jako p.n.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Izbę Notarialną w G., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. o powołaniu K. C. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G. Minister wskazał na uchwałę Rady Izby z dnia [...] lutego 2015 r., pozytywnie opiniującą wniosek K. C. o powołanie na stanowisko notariusza co do osoby, a negatywne co do siedziby i stwierdził, że wnioskodawczyni spełniła wszystkie kryteria powołania na notariusza. Minister nie podzielił stanowiska Izby, zgodnie z którym uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w G. skutkować będzie utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie dotychczas zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone. Organ podkreślił, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości czy zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. W ocenie Ministra, także brak planu siedzib kancelarii notarialnych nie stoi na przeszkodzie wyznaczaniu siedzib kancelarii notarialnych, a orzecznictwo wskazuje na brak obowiązku sporządzania tego dokumentu, natomiast wyznaczenie w G. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak i prawnym. Oddalając skargę Izby na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i stwierdził, że nie ma uzasadnienia prawnego dla poglądu skarżącej, by należało uzależnić możliwość utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości, w celu zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Za słuszną Sąd uznał uwagę, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie – także w G., gdzie każda nowa kancelaria zwiększa dostępność tych usług. Sprzyja temu rozwój miasta i przedsiębiorczości, na co powołał się organ w obu decyzjach. Istotne jest, że z przepisów ustawy Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, jak trafnie zauważył Minister, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii, zaś liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. W ocenie Sądu, wnioskodawczyni, spełniając przesłanki ustawowe, posiada zagwarantowaną art. 65 ust. 1 Konstytucji RP wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki, ograniczenia są określane w drodze ustawy i nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może być więc okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia liczba kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Sąd podkreślił, że odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, iż naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a. Dalej WSA stwierdził, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu zawodowego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 p.n., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Skoro przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, to przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy. Skargą kasacyjną Izba domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów skarżącej podniesionych w skardze do WSA, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej; 2) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 10 § 1 p.n. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego poprzez uznanie, że kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku – z uwagi na niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jego motywów oraz nieustosunkowanie się do większości zarzutów skargi – uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku. Skarżąca stwierdziła ponadto, że za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Podstawowym kryterium, jakie należy brać pod uwagę przy wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji. Nieprawidłowe zastosowanie art. 10 § 1 p.n., polegające de facto na przyjęciu, że organ wydający decyzję w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej nie jest zobowiązany do zbadania przesłanek uzasadniających wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej na danym terenie, odbiera ww. decyzji przymiot uznaniowości, czyniąc ją związaną. Przy przyjęciu stanowiska wyrażonego przez WSA w Warszawie i odrzuceniu kryterium zapotrzebowania na usługi notarialne w danej izbie – mierzonego liczbą dokonywanych czynności notarialnych – nigdy nie dojdzie do sytuacji, w której Minister będzie mógł odmówić wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej z jakiegokolwiek powodu. Tym samym opinia wydawana w trybie art. 10 § 1 p.n. stanie się dokumentem o iluzorycznej wartości dowodowej, a samorząd zawodowy pozbawiony zostanie przewidzianej w art. 17 ust. 1 Konstytucji kompetencji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Minister Sprawiedliwości nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. K. C. udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Na rozprawie przed NSA w dniu 18 kwietnia 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została uwzględniona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed Ministrem Sprawiedliwości oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w CBOSA). NSA podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, że sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie; może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu. W konsekwencji, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. okazał się bezzasadny. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego przez uznanie, że kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Jak słusznie zauważył Sąd, podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowi art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, który stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art. 10 § 3 ustawy. W niniejszej sprawie nie było sporne, że K. C. spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 Prawa o notariacie: posiada obywatelstwo polskie (pkt 1), korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3), odbyła aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4), złożyła egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5), ukończyła 26 lat (pkt 7). Ponadto jej wniosek spełniał wymogi z art. 13 ustawy, gdyż zawierał dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej oraz wskazywał lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, iż Minister Sprawiedliwości prawidłowo uznał (odwołując się przy tym do stanowiska judykatury), że art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Ustawodawca nie dopuszcza sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy Prawo o notariacie – aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę, podkreślając nadto, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 ww. ustawy. Zasadnie Sąd I instancji uznał także, że: "Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12).". Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Izby Notarialnej w G. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 zł tytułem kosztów stawiennictwa pełnomocnika Ministra na rozprawie przed NSA, który nie prowadził sprawy w I instancji. Rozstrzygając o kosztach postępowania, Sąd kasacyjny nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów, złożonego przez uczestniczkę postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną (reprezentowaną przez adwokata), z powodu braku podstawy prawnej do wydania takiego orzeczenia.