II GSK 2645/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 761/24 w sprawie ze skargi T.B. i H.B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 grudnia 2023 r. nr O/ŁO.Z-3.4241.144.2023.2.VK w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T.B. i H.B. solidarnie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r., o sygn. akt VI SA/Wa 761/24, w sprawie ze skargi T.B. i H.B. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, Dyrektor) z dnia 27 grudnia 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), nie udzielił zezwolenia skarżącym na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewidencyjny [...] obr. K. dla skomunikowania budynku usługowo-handlowego, planowanego na części działek nr ewidencyjnych [...] obr. K., gm, R. W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu miałoby negatywny wpływ na ruch drogowy odbywający się na przylegającym odcinku drogi, prowadząc m.in. do sytuacji kolizyjnych czy wypadków zwłaszcza, że planowane zagospodarowanie nieruchomości związane z prowadzeniem działalności gospodarczej będzie generować znaczący ruch pojazdów. Podkreślono również, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r., o sygn. akt VI SA/Wa 761/24, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję GDDKiA z dnia 27 grudnia 2023 r. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Wskazano, że GDDKiA z naruszeniem art. 29 u.d.p. nie wykazał przesłanek uzasadniających twierdzenie, że planowana przebudowa – już istniejącego – zjazdu spowoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Zdaniem Sądu organ niejako arbitralnie wyszedł z założenia, że każdy zjazd powoduje takie zagrożenie. Na poparcie tego założenia przywołał wyniki badań, zgodnie z którymi natężenie ruchu na wskazanym odcinku drogi w latach 2020-2021 wynosiło 5402 poj./dobę. W ocenie Sądu badania te są nieadekwatne (nieaktualne), gdyż wniosek o udzielenie zezwolenia skarżący złożyli 14 listopada 2023 r. Wskazano również, że GDDKiA nie uwzględnił, iż zaproponowane skomunikowanie drogi krajowej z działką jest jedynym możliwym rozwiązaniem komunikacyjnym w związku z planowaną inwestycją, a słuszny interes skarżących nie pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Organ nie odniósł się także do tego, że planowany na działce nr [...] obiekt handlowo-usługowy nie jest obiektem wielkopowierzchniowym, w związku z czym jego powstanie może nie przyczynić się w sposób istotny do wzmożenia ruchu drogowego. Konsekwentnie zdaniem Sądu okoliczność, iż organ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżących uważanych przez nich za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, nie spełnia wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie przez organ zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wniosek skarżących z 14 listopada 2023 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] nie został prawidłowo i wszechstronnie rozpoznany. Podkreślono również, że decyzja wydawana w granicach tzw. uznania administracyjnego, a szczególnie decyzja odmowna, winna być starannie uzasadniona, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. III. Dyrektor złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie GDDKiA oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 4 w związku z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego z naruszeniem art. 29 ustawy o drogach publicznych i nie wykazał przesłanek uzasadniających twierdzenie, że planowana przebudowa - co należy podkreślić już istniejącego - zjazdu spowoduje zagrożenie w ruchu drogowym i organ niejako arbitralnie wyszedł przy tym z założenia, że każdy zjazd powoduje takie zagrożenie, w sytuacji gdy będąc zarządcą drogi jako organ wyspecjalizowany w zakresie swojego działania GDDKiA jest zobowiązany do przeprowadzenia oceny potencjalnego wpływu planowanego zjazdu na ruch drogowy odbywający się na drodze pozostającej w jego zarządzenie i korzystając z uprawnień danych przez ustawę o drogach publicznych i w granicach uznania administracyjnego wykazał, że nie spełnione zostały warunki wynikające z przepisów technicznych, tj. § 55 ust. 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518; dalej: rozporządzenie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych), i podniósł, że w analizowanej sprawie wnioskowany do przebudowy zjazd zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ulicą Słoneczną, a tym samym lokalizacja zjazdu nie zapewnia wymagań sprawności ruchu i bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi - szczególnie w sytuacji zwiększonego ruchu na zjeździe, jaki występuje w odniesieniu do planowanej zabudowy budynkiem usługowo-handlowym. 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż rozpoznanie sprawy przez GDDKiA nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wniosek skarżących z 14 listopada 2023 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] nie został prawidłowo i wszechstronnie rozpoznany, co miało się przejawiać również w tym, że organ pominął, że zaproponowane przez skarżących skomunikowanie drogi krajowej z ich działką jest jedynym możliwym rozwiązaniem komunikacyjnym w związku z planowaną inwestycją, a ich słuszny interes (chroniony konstytucyjnie) nie pozostaje w kolizji z interesem społecznym i organ nie odniósł się także do tej okoliczności, że planowany na działce nr [...] obiekt handlowo-usługowy nie jest obiektem wielkopowierzchniowym, w związku z czym jego powstanie może nie przyczynić się w sposób istotny do wzmożenia ruchu drogowego, w sytuacji gdy organ przeanalizował wniosek oraz czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie szczegółowo opisał wpływ zamierzonego przedsięwzięcia na ruch pojazdów i bezpieczeństwo użytkowników drogi ze szczególną uwagą przyłożoną do lokalizacji zjazdu, którego dotyczy przebudowa oraz natężenia ruchu generowanego przez użytkowników drogi na podstawie najnowszego badania generalnego pomiaru ruchu wykonanego w 2020-2021 roku, przy czym Sąd pominął, że w aktach sprawy znajduje się dokument złożony przez stronę "dane ruchowe dla nowoprojektowanego obiektu handlowo-usługowego D. w m. K.", który był wzięty pod uwagę podczas rozstrzygania sprawy, oraz w samej skardze wskazano, że średnie natężenie pojazdów dla tego rodzaju obiektu wynosi 397 na dobę, co nie może zostać uznane za mało istotny generator ruchu, bowiem jest to - przyjmując nawet liczbę 200 pojazdów/dobę - 400 potencjalnych sytuacji kolizyjnych (wjazd i wyjazd na działkę) w stosunku do kilkukrotnego dziennie wjazdu lub zjazdu jaki mamy obecnie, a zatem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ miał podstawę do tego aby odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, co w konsekwencji uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, i ograniczenie się do wskazania, że wniosek skarżących nie był prawidłowo i wszechstronnie rozpoznany oraz, że w organ nie odniósł się do okoliczności, że planowany obiekt nie jest obiektem wielkopowierzchniowym w związku z czym nie jego powstanie nie przyczyni się do wzmożenia ruchu drogowego, przy czym podnieść trzeba, że Sąd I instancji nie wskazał jakie dalsze czynności w sprawie ma wykonać organ, a dodatkowo wskazane przez Sąd naruszone przepisy prawa materialnego pozostały bez jakiegokolwiek dalszego komentarza, tj. wskazania na czym polegało ich naruszenie czy w błędnej wykładni czy nieprawidłowym zastosowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że GDDKiA składając skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a strona przeciwna nie zajęła stanowiska co do tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 grudnia 2023 r., na podstawie której nie udzielił zezwolenia skarżącym na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewidencyjny [...] obr. K. dla skomunikowania budynku usługowo-handlowego, planowanego na części działek nr ewidencyjnych [...] obr. K., gm, R. Uchylając powyższą decyzję GDDKiA Sąd I instancji wskazał przede wszystkim, iż cechuje się ona zbyt szeroką arbitralnością i uznaniowością, zaś jako decyzja wydawana w granicach tzw. uznania administracyjnego powinna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadę przekonywania (wyjaśniania zasadności przesłanek), wyrażoną w art. 11 k.p.a. Sąd I instancji ponadto wskazał, iż wydając powyższą decyzję GDDKiA nie uwzględnił słusznego interesu skarżących, który nie pozostawał w kolizji z interesem społecznym, tym samym naruszył zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Przeprowadzona we wskazanych wyżej granicach weryfikacja zarzutów kasacyjnych doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie GDDKiA sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego (z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania (z podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (zob: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, te i kolejne orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA). W odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za kluczowe należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (lit. a petitum skargi kasacyjnej), które skupiają się wokół błędnego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uznania przez Sąd I instancji, iż GDDKiA rozpoznał wniosek skarżących z 14 listopada 2023 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w sposób nieprawidłowy i niewystarczająco wszechstronny. W tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie wskazuje, iż jakkolwiek decyzja wydawana na gruncie art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy, to zarządca drogi (tutaj: GDDKiA) jako organ wyspecjalizowany w zakresie swojego działania wydaje decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, dokonując ustaleń wszystkich okoliczności związanych z możliwością wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu. Podstawą prawną decyzji o wyrażeniu lub odmowie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Przepis ten stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (ust. 4). Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Wskazane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji GDDKiA - § 54 ust. 4 i § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych określają m.in. rodzaje oraz warunki stosowania zjazdów. Zgodnie z § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia "zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków." Rozpatrując wniosek skarżących zarządca drogi dokonał wszechstronnej oceny zgodności wnioskowanego zamierzenia z warunkami technicznymi dotyczącymi dróg publicznych. W tym zakresie uwzględnił klasę drogi, do której przylega teren objęty wnioskiem – jest to droga krajowa Nr [...] zakwalifikowana do dróg głównych, klasy "G", dla których, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych prędkość do projektowania wynosi standardowo 100 km/h. Organ uwzględnił także istniejące i ewentualnie planowane zagospodarowanie nieruchomości (które wpływa na wielkość i rodzaj ruchu drogowego generowanego przez to zagospodarowanie). W tym zakresie ustalił, iż wnioskowany do przebudowy zjazd zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ulicą S., a tym samym lokalizacja zjazdu nie zapewnia wymagań sprawności ruchu i bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi - szczególnie w sytuacji zwiększonego ruchu na zjeździe, jaki występuje w odniesieniu do planowanej zabudowy budynkiem usługowo-handlowym. Powyższy aspekt badania wniosku organ szczegółowo uzasadnił w kontrolowanej decyzji (s. 3-4). Finalnie GDDKiA rozpatrując wniosek skarżących, zgodnie z wymogami prawnymi, zanalizował także aspekt bezpieczeństwa ruchu drogowego, który rozwinął także w uzasadnieniu rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W tym zakresie wskazał, iż z przedłożonego do akt sprawy dokumentu pt. "dane ruchowe dla nowoprojektowanego obiektu handlowo-usługowego D. w m. K." wynika, że średnie natężenie pojazdów dla tego rodzaju obiektu wynosi 397 na dobę. Powyższe, zdaniem GDDKiA, nie mogło być uznane za mało istotny generator ruchu, bowiem jest to - przyjmując nawet liczbę 200 pojazdów/dobę - 400 potencjalnych sytuacji kolizyjnych (wjazd i wyjazd na działkę). Jak uzasadnił skarżący kasacyjnie: "wyprowadzanie dodatkowego ruchu drogowego w tym miejscu, będzie powodowało więcej potencjalnych sytuacji kolizyjnych, a zatem bez wątpienia spowoduje pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powyższe znajduje potwierdzenie w zestawieniu zdarzeń drogowych, które miały miejsce w latach 2019 do 2023 na odcinku drogi krajowej Nr [...] od km 143+800 do km. 144+800. Na ww. odcinku doszło aż do 11 kolizji i dwóch wypadków, w którym 4 osoby zostały ranne." Analiza akt rozpatrywanej sprawy, a także dodatkowych wyjaśnień sformułowanych w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazują, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji w sprawie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego zarządca drogi (GDDKiA) nie naruszył standardów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., lecz przy rozpatrywaniu wniosku skarżących standardami tymi się kierował i ich przestrzegał. Powyższe ustalenia wywołują także konieczność uznania drugiego zarzutu proceduralnego sformułowanego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej (pkt b petitum skargi kasacyjnej). Jednakże w odniesieniu do wymienionego tam zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, iż jest on usprawiedliwiony tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem (wadliwość uzasadnienia) a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał "potencjalny związek przyczynowy". Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż kontrolowany wyrok formalnie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego warunku nie spełnia np. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego sformułowania wskazań dla organów odnośnie do dalszego postępowania w sprawie, tak aby wskazania te nie budziły wątpliwości, co do sposobu ich wykonania. Istotnie, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązkiem sądu jest precyzyjne określenie czynności, jakie powinien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Jednakże zaniechanie tego obowiązku w całości lub w części co do zasady nie będzie naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, zob. także: J. P. Tarno, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis, Warszawa 2011, art. 141). W rozpatrywanej sprawie, istotnie należy zauważyć, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, sformułował zalecenie dla organu w postaci jednego zdania: "Rozpoznając ponownie tę sprawę Organ uwzględni przedstawione rozważania w zakresie oceny przesłanek prawidłowego zastosowania art. 29 ustawy o drogach publicznych." Uznając, podobnie jak skarżący kasacyjnie, powyższe zalecenie za zbyt ogólne, należy jednakże wskazać, iż aspekt ten (sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania) nie miał istotnego wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego zgłoszonego w skardze kasacyjnej należy zauważyć, iż koncentruje się on na zarzucie błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż organ przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając art. 29 u.d.p. Istotnie, decyzja administracyjna wydawana przez zarządcę drogi na podstawie art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 wskazanego przepisu "zarządca drogi może odmówić". Jest to więc klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Zatem organ może, a nie musi wyrazić zgody po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1671/17). W rozpatrywanej sprawie, wszystkie te elementy kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja GDDKiA zawiera, spełniając wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (zob. wyrok TK z dnia 29 września 1993 r. sygn. akt K 17/92, OTK z 1993/II/33; a także: W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2010, nr 5 s. 42-54). Poszukiwanie przez organ w ramach uznania administracyjnego najbardziej właściwego rozstrzygnięcia sprawy wiąże się ze zwiększoną kontrolą tego rodzaju rozstrzygnięć, a zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (zob. wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. akt. III ARN 33/93, z glosą M. Wierzbowskiego, PiP 1994 r., nr 9, s. 111; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81). Jednocześnie, jak słusznie wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony (zob. wyrok NSA z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18). Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdza, iż w niniejszej sprawie, powyższy automatyzm nie wystąpił przy rozpatrywaniu wniosku skarżących przez GDDKiA, który wydał decyzję o nie udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego. W ocenie NSA, zawarta w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji GDDKiA argumentacja wskazująca na skutki lokalizacji wnioskowanego zjazdu w kontekście wymogów prawnych, w tym w szczególności zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jest szczegółowa i wyczerpująca. Organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Uwzględnienie powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego i proceduralnego sformułowanego przez skarżącego kasacyjnie GDDKiA jest wystarczające do wzruszenia zaskarżonego wyroku oraz – wobec uznania, że istota niniejszej sprawy została dostatecznie wyjaśniona – do przejęcia wniesionej skargi do merytorycznego rozpoznania przez NSA oraz jej oddalenia. Jeżeli bowiem kontrolowany organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, rozpatrując wszechstronnie i na podstawie obowiązujących przepisów prawa wniosek skarżących złożony w przedmiotowej sprawie, to upadły również dalsze podstawy do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna GDDKiA zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).