II GSK 2731/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 676/13 w sprawie ze skargi K. K., A. C. i V. S. na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla przedszkoli oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. o sygn. akt I SA/Gd 676/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę K. K., A. C. i V. S., stwierdzając nieważność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. w części dotyczącej zatwierdzenia obliczenia stawek dotacji na jednego ucznia w niepublicznych placówkach wychowania przedszkolnego. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżących koszty uiszczonej opłaty sądowej i zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Wskazany wyrok zapadł po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 27 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 322/13) postanowienia Sądu pierwszej instancji z dnia 24 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Gd 703/12 odrzucającego skargę z powodu braku właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku ustalenia faktyczne i stanowisko Burmistrza Miasta [...]. Organ ten w dniu [...] marca 2012 r. (działając na podstawie § 5 pkt 1 w zw. z § 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół i palcówek, prowadzonych na terenie Gminy Miasto [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania) zatwierdził obliczenie stawek na każdego ucznia uczęszczającego do placówki niepublicznej wychowania przedszkolnego na 2012 r. Skarżące wezwały Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę wspomnianej czynności i przyznanie od stycznia 2012 r. dotacji w wysokości zgodnej z przepisami art. 90 ust. 2b i ust. 2d oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W wezwaniu tym wskazano, że przy obliczaniu wysokości miesięcznej stawki dotacji na każdego ucznia uczęszczającego do placówki niepublicznej wychowania przedszkolnego należało przyjąć pełną podstawę naliczenia tej dotacji, tj. ustalone w budżecie danej gminy wszystkie bieżące wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, w tym bez wyłączenia wydatków z rozdziału 80148 - "Stołówki szkolne i przedszkolne" oraz wydatków w wysokości opłat wnoszonych przez rodziców na rachunek budżetu jednostki samorząd terytorialnego za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola prowadzone przez gminę w czasie przekraczającym wymiar zajęć. W odpowiedzi na wspomniane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz poinformował, że stawki na rok 2012 obliczono na podstawie opinii w przedmiocie interpretacji przepisów dotyczących obliczania stawki dotacji dla niepublicznych przedszkoli, uzyskanej przez organ z Ministerstwa Edukacji Narodowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Burmistrz Miasta [...] w sposób niedopuszczalny i naruszający dyspozycję art. 90 ust. 2b oraz ust. 2d ustawy o systemie oświaty zaplanował zaskarżoną czynnością w budżecie kwotę wydatków bieżących na przedszkole publiczne, bowiem pomniejszył ją o kwoty stanowiące wpłaty rodziców za zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Powołując się na treść art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, Sąd stwierdził, że ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji dla przedszkoli niepublicznych odwołał się do pojęcia wydatków bieżących, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Zdaniem Sądu, pojęcie "wydatków bieżących" należy interpretować tak, jak ten termin jest rozumiany na gruncie art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Będą to zatem wydatki jednostek samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi, czyli z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Sąd podkreślił również, że podstawę naliczania dotacji stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel (tutaj na funkcjonowanie przedszkola publicznego), a nie jako kategoria dochodów przeznaczonych na ich pokrycie. Oznacza to, że przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatku. Sposób finansowania przez gminę wydatków publicznych nie zmienia nigdy ogólnej kwoty wydatków ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Trzeba bowiem rozdzielić sferę wydatkowania od sfery źródeł finansowania ustalonych, zaplanowanych wydatków. Zatem fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego, bowiem jest to jedynie sposób, w jaki ogólna kwota wydatków jest finansowana. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Burmistrz Miasta [...]. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Na wezwanie Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 28 listopada 2014 r. do uzupełniania braku formalnego skargi kasacyjnej autor tego środka odwoławczego wskazał, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku. Organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa proceduralnego, poprzez przyjęcie, że czynność organu wykonawczego gminy polegająca na wyliczeniu dotacji dla konkretnego niepublicznego przedszkola należy do czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez przyjęcie, że do wydatków bieżących gminy, związanych z bieżącym utrzymaniem gminnych przedszkoli publicznych, o których mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty zaliczyć należy także kwoty wpłat rodziców na żywność oraz wpłat rodziców na zajęcia wykraczające poza podstawę programową. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że wydatkiem może być jedynie kwota ponoszona przez określony podmiot (w tym przypadku gminę) na określony cel. W przedmiotowej sytuacji gmina nie ponosi wydatków na wyżywienie i na zajęcia wykraczające poza podstawę programową, ponieważ wydatki te obciążają rodziców dziecka. Dlatego wydatki te nie powinny być uwzględniane przy określaniu wydatków bieżących ponoszonych przez gminę w związku z utrzymaniem przedszkoli gminnych. Stanowisko takie stanowiło podstawę do dokonania nowelizacji ustawy o systemie oświaty (ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych ustaw - Dz. U. z 2013 r., poz. 827), która z dniem 1 września 2013 r. wyraźnie wyłączyła wydatki związane z żywieniem i zajęciami wykraczającymi poza podstawę programową z wydatków bieżących gminy związanych z utrzymaniem przedszkoli z podstawy stanowiącej bazę do wyliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych Powyższa skarga kasacyjna została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 418/14). Jednakże na skutek skargi Burmistrza o wznowienia postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 października 2014 r. (sygn. akt II GSK 1534/14) wznowił postępowanie kasacyjne oraz uchylił wspomniane postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r. Sprawa została następnie ponownie zarejestrowana pod sygnaturą akt II GSK 2731/14. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Burmistrza Miasta [...] podtrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Naruszenie tych przepisów miało polegać na przyjęciu, że: 1) czynność organu wykonawczego gminy polegająca na wyliczeniu dotacji dla konkretnego niepublicznego przedszkola należy do czynności podlegających kontroli sądu administracyjnego, 2) kwoty wpłat rodziców na żywność oraz wpłat rodziców na zajęcia wykraczające poza podstawę programową należy zaliczyć się do wydatków bieżących gminy, związanych z bieżącym utrzymaniem gminnych przedszkoli publicznych. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 p.p.s.a nie mógł zostać poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem jego podniesienie w rozpoznawanym obecnie środku odwoławczym naruszało zakaz określony w art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa ustaloną w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 322/13. W orzeczeniu tym NSA uznał, że zaskarżona czynność Burmistrza Miasta [...], dotycząca zatwierdzenia obliczenia stawek dotacji na jednego ucznia w niepublicznych placówkach wychowania przedszkolnego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. Kwestionowanie w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej powyższego stanowiska (które zostało uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku) jest niedopuszczalne z uwagi na wyraźną normę określoną w art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Sposób sformułowania tegoż zarzutu wskazuje, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość wykładni tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem kasatora, wydatki bieżące gminy, związane z bieżącym utrzymaniem gminnych przedszkoli publicznych, o których mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, nie obejmują kwot wpłat rodziców na żywność oraz wpłat rodziców na zajęcia wykraczające poza podstawę programową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia analizowanego obecnie przepisu jest prawidłowa. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta [...]), "dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego". Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie gminy jako ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym i że kwota ta nie podlega pomniejszeniu o sumy stanowiące równowartość dochodów przeznaczonych na pokrycie danego wydatku, a pochodzących np. z wpłat rodziców. Taka wykładnia jest zbieżna z wykładnią omawianego przepisu prezentowaną już wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2404/11 i z dnia 3 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 2450/13 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), którą podziela również Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Analiza art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty wskazuje, że ustawodawca - określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych - odwołał się do pojęcia wydatków gminy, wskazując jednocześnie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Podstawę naliczenia dotacji stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowane jako kategoria wydatków na określony cel, a nie jako kategoria dochodów przeznaczonych na ich pokrycie. Przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest zatem dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatków. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna odpowiadać ustalonej w budżecie sumie wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, a wysokość tej podstawy nie może być zmienna i podlegać weryfikacjom poprzez korygowanie jej o wysokość dochodów uzyskiwanych na pokrycie wydatków. Zatem fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej modyfikacja reguł określania wysokości dotacji, wprowadzona w drodze nowelizacji określonych przepisów ustawy o systemie oświaty dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827). Wskazywana przez autora skargi kasacyjnej zmiana przepisów nastąpiła ponad rok po dacie podjęcia zaskarżonej czynności przez Burmistrza Miasta [...], a więc nie mogła stanowić wzorca kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. PG