II GSK 285/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1627/15 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od K. P. na rzecz Ministra Finansów 100 (sto) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1627/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia części należności z tytułu grzywien, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że K. P. poprzez przyjęcie w dniu [...] sierpnia 2014 r. mandatów karnych kredytowanych została zobowiązana do zapłaty grzywien nimi nałożonych, w łącznej wysokości 1.000 zł. Pismem z dnia [...] września 2014 r. zobowiązana zwróciła się do Wojewody [...], o - jak wskazała - "możliwość obniżenia kary" ze względu na brak środków na zapłatę. Twierdziła, że nie jest w stanie zapłacić kwoty wynikającej z mandatów karnych kredytowanych, ponieważ jej jedynym źródłem dochodu jest zasiłek stały z MOPR-u oraz zasiłek pielęgnacyjny. Ponadto zobowiązana wyjaśniła, że jest osobą w starszym już wieku i bardzo chorą. Do wniosku załączyła kartę informacyjną leczenia szpitalnego. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., Wojewoda [...] odmówił częściowego umorzenia grzywien nałożonych mandatami karnymi kredytowanymi, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. art. 55, 57 pkt 1, 60 pkt 7, 64 ust. 1 i 67 ustawy o finansach publicznych. Skarżąca w dniu [...] października 2014 r. wniosła do Ministra Finansów pismo, w którym zakwestionowała podjęte rozstrzygnięcie, domagając się umorzenia w całości nałożonych grzywien. Minister Finansów wezwał zobowiązaną do wskazania, czy powyższe pismo stanowi odwołanie od decyzji Wojewody [...], czy jest nowym wnioskiem o całkowite umorzenie należności. Zobowiązana w piśmie z dnia [...] grudnia 2014r. wskazała, że pismo stanowi odwołanie i wnosi o umorzenie zobowiązania w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 3 pkt 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 57 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ opisał sytuację skarżącej, wskazując, że zobowiązana prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem jej utrzymania jest zasiłek z MOPR w wysokości 389 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Jej miesięczne wydatki wynoszą 276,90zł i składają się na nie następujące cele: energia elektryczna, gaz, wywóz nieczystości, telefon oraz Internet. Zobowiązana ponosi też koszty zakupu leków w wysokości od 100 zł do 200 zł miesięcznie. Posiada również zobowiązanie pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek w wysokości 1.600 zł. Ponadto choruje na wiele ciężkich chorób przewlekłych, co wynika z dokumentacji medycznej. Dalej Minister Finansów wywiódł, że w odniesieniu do należności wynikających z kar w szerokim sensie, a więc również grzywien nakładanych za popełnienie wykroczeń, należy mieć na względzie charakter należności, a do jej istoty należy to, że obok funkcji dochodowej Skarbu Państwa na pierwszy plan wysuwa się funkcja sankcyjna. Z tego powodu umorzenie należności, także w części, wynikających z grzywien, co do zasady, obciążone jest wyraźnie negatywną oceną z punktu widzenia interesu publicznego. Mając na uwadze doświadczenie życiowe, organ II instancji przyznał, że skoro dochód uzyskiwany przez zobowiązaną ze świadczeń pomocy społecznej jest niewielki, jednorazowa spłata należności mogłaby stanowić obciążenie przy konieczności ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, jednakże istnienie długu nie zagraża utratą uzyskiwanych dochodów w wyniku egzekucji. Egzekucja należności publicznoprawnych, w tym grzywien, następuje z reguły zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Ustawa ta wyłącza spod egzekucji należności pieniężne pochodzące ze świadczeń z pomocy społecznej, a zatem osoba zobowiązana do zapłaty grzywny jest chroniona przed utratą środków pochodzących z tych świadczeń, a egzekucja grzywny nie będzie wobec niej możliwa. W związku z tym Minister Finansów stwierdził, że nie została spełniona przesłanka uzasadnionych względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności możliwości płatniczych dłużnika. Decyzję Ministra Finansów K. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które to uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na nieprawidłowe określenie przez organy przedmiotu i zakresu prowadzonego postępowania. Wskazano, że rozpoznawana sprawa zainicjowana została bowiem wnioskiem skarżącej, którym zwróciła się do organu administracji o możliwość - jak wskazała - "obniżenia kary" z tytułu grzywny (w wysokości 1000 zł) nałożonej mandatami karnymi kredytowanymi. Wobec tak sformułowanego żądania skarżącej i pozostałej treści pisma, z którego wynikało, że skarżąca znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej utrzymując się w całości ze środków pomocy społecznej jak również z uwagi na wiek i stan zdrowia wymaga poważnego leczenia - organ bezkrytycznie przyjął, że skarżąca domaga się częściowego umorzenia należności i w ten sposób określił zakres żądania, a co za tym idzie przedmiot postępowania w sprawie. W ocenie Sądu I instancji stanowiska organu nie można uznać za prawidłowe. Co prawda, strona w piśmie istotnie zawarła pytanie skierowane do organu o możliwość "obniżenia kary", niemniej jednak, zdaniem WSA, z treści jej wniosku nie wynikało w żaden sposób, że skarżąca widzi możliwość i deklaruje spłatę należności w jakiejkolwiek części. Wręcz przeciwnie. Jej wyjaśnienia - wobec istotnie nieprecyzyjnie określonego żądania - uzasadniały konieczność zwrócenia się do strony o wyjaśnienie i sprecyzowania jej żądania, co do wnioskowanej ulgi poprzez wskazanie, czy skarżąca wnioskuje rzeczywiście o umorzenie należności w części, czy też jej wniosek dotyczy zastosowania ulgi poprzez umorzenie grzywny w całości, czego jak się okazało w rezultacie i jak wynikało z dalszego etapu postępowania (treści odwołania) strona się domagała. Zaniechanie powyższego doprowadziło, w ocenie WSA, do błędnie określonego przez organy obu instancji przedmiotu postępowania. Dalej, Sąd I instancji podkreślił, że karnoprawny charakter należności objętej wnioskiem strony skarżącej (wynikający z istoty ukarania karą grzywny) nie może skutecznie uzasadniać odmowy umorzenia tych należności, gdyż w przeciwnym razie - co do zasady - wyłączałby stosowanie omawianej regulacji względem grzywien nakładanych mandatami karnymi. Sąd I instancji stwierdził też, że organy nieprawidłowo stosowały art. 57 u.f.p. Przepisy art. 56 i art. 57 u.f.p. stosuje się tylko do należności cywilnoprawnych, natomiast sporne należności są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. W sprawie, zgodnie z art. 67 u.f.p., odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W konsekwencji, organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym powinien rozważyć, czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia należności przemawia ważny interes strony lub interes publiczny (art. 67a § 1 O.p.). Przy czym, zdaniem Sądu I instancji, w kontekście oceny interesu publicznego prezentowane stanowisko organu nie było prawidłowe. Organ wskazał, że przeciwko umorzeniu kary pieniężnej przemawia interes publiczny, rozumiany w kategoriach interesu budżetu państwa, natomiast podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymagało, by interes publiczny i ważny interes dłużnika zostały należycie wyważone. Jakkolwiek w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa, to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczanie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną. Nie może bowiem powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Tym bardziej, że - jak wskazał WSA - skarżąca całkowicie utrzymuje się ze środków pomocy państwa, z których pokrywa również koszty leczenia ciężkich i przewlekłych chorób. W ocenie Sądu organy powinny mieć również na uwadze kwotę o umorzenie której chodzi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: O.p.), poprzez uznanie, że powinien on być zastosowany w sprawie, podczas gdy prawidłowo powinien zostać zastosowany art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55, art. 57 pkt 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.); 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji ze względu na stwierdzenie naruszenia przepisu art. 67a § 1 O.p., mimo że w sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 6 i art. 8 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że Minister Finansów w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. błędnie określił zakres żądania skarżącej, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że skarżąca precyzyjnie sformułowała wniosek o częściowe umorzenie należności, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji podjęcie lakonicznego rozstrzygnięcia o braku podstaw do uwzględnienia wniosku, a także błędne rozważanie przesłanek uzasadniających udzielenie ulgi, podczas gdy organ działał w ramach uznania administracyjnego i wnikliwie przeanalizował i ocenił zgromadzony materiał oraz przesłanki wynikające z ww. przepisów, c) art. 18 § 1 pkt 5 oraz art. 18 § 1 pkt 7 p.p.s.a. poprzez uczestnictwo w podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia sędziego, który uprzednio świadczył jako radca prawny usługi prawne na rzecz Ministra Finansów i uczestniczył w czynnościach dotyczących sprawy w postępowaniu przed Ministrem Finansów oraz brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Regulacja zawarta w art. 183 § 1 p.p.s.a. wprowadza zasadę, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadmnistracyjnego, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 18 § 1 pkt 5 oraz pkt 7 p.p.s.a. - poprzez uczestnictwo w podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia sędziego, wyłączonego w sprawie z mocy ustawy. Tymczasem fakt brania udziału w rozpoznaniu sprawy przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy stanowi właśnie przesłankę nieważności postępowania - przewidzianą art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl powołanych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą (art. 18 § 1 pkt 5) oraz w sprawach, w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej (art. 18 § 1 pkt 7). Jeżeli chodzi o wyłączenie sędziego z przyczyn określonych art. 18 § 1 pkt 7 p.p.s.a. - skład orzekający w pełni podziela stanowisko, że przesłanka ta zachodzi, jeżeli sędzia brał udział w rozstrzygnięciu konkretnej, indywidualnej sprawy w organach administracji publicznej, tożsamej ze sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym, przy czym użytego w przepisie zwrotu "brał udział w rozstrzygnięciu sprawy", nie należy jednak odnosić jedynie do udziału w stadium decyzyjnym postępowania administracyjnego; "udział w rozstrzyganiu sprawy" może bowiem polegać także na dokonaniu wykładni prawa w konkretnej, indywidualnej sprawie, tożsamej ze sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym. (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. WK,2016; komentarz do art. 18, teza 9 i powołane tam postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004r., GZ 4/04). W ocenie składu orzekającego NSA - wbrew wywodom strony wnoszącej skargę kasacyjną - fakt, że sędzia B. Z., wcześniej była Dyrektorem Departamentu Prawnego Ministerstwa Finansów sam z siebie nie przesądza, że choćby pośrednio brała ona udział w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, w przedstawionym wyżej rozumieniu. Jak wynika z treści przedłożonych opinii - z dnia 2 maja i 24 października 2013 r. - pośrednio wskazują one wprawdzie na wyrażenie opinii o zasadności stosowania art. 56 u.f.p. w sprawach o umorzenie należności z tytułu grzywien wynikających z mandatów karnych. Opinie te nie dotyczyły jednak sprawy tożsamej (nie tylko przedmiotowo ale i podmiotowo) ze sprawa zawisłą przed sądem. Dotyczyły zaś oceny przesłanki przewidzianej w art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. (uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne) oraz konieczności rozważenia czy istotnie odmowa umorzenia należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w wysokości 50-100 zł narusza interes publiczny i prowadzi do uszczuplenia wpływów budżetu państwa, zwłaszcza w sytuacji nieskuteczności postępowania egzekucyjnego. Z kolei w opinii z dnia 12 maja 2013 r. wskazano na potrzebę rozważenia zasadności wniesienia skargi kasacyjnej w konkretnej sprawie dotyczącej innego podmiotu w przedmiocie należności z tytułu mandatu karnego w wysokości 50 zł. W uzasadnieniu omawianego zarzutu kasacyjnego wykazano wprawdzie, że sprawę wszczętą z wniosku skarżącej K. P. przekazano Dyrektor B. Z., brak jednak potwierdzenia by sprawa ta była przez nią zaopiniowana, ponadto miało to miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wnoszący skargę kasacyjną Minister ponadto stwierdza jedynie, że Dyrektor B. Z. była "adresatem wniosku o opinię prawną do odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie". Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 18 § 1 pkt 7 p.p.s.a. nie mógł być uznany za trafny. Zasadnie natomiast podniesiono, że sędzia B. Z. podlegała wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że jako Dyrektor Departamentu Prawnego - radca prawny - świadczyła na rzecz Ministra Finansów usługi prawne. Jak już wskazano, zgodnie z tym przepisem sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą. Mając na uwadze sposób zredagowania przytoczonego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z jego treści zasadnie wywodzi się, że chodzi w nim o wszelkie usługi prawne świadczone na rzecz jednej ze stron, nie zaś jedynie o usługi prawne związane ze sprawą. Ustawodawca tylko odnośnie świadczenia innych usług niż prawnicze dla spełnienia przesłanki wyłączenia sędziego, wprowadził bowiem warunek by usługa ta była związana z konkretną sprawą. Trafna jest też teza, że świadczenie usług prawnych na rzecz jednej ze stron należy rozumieć szeroko. Termin "usługi prawne", użyty w komentowanym przepisie, obejmuje w szczególności sporządzenie opinii prawnej, dokonanie wykładni aktów normatywnych lub przygotowanie pism procesowych. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; j.w., teza 6). Tym samym skład orzekający nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt I OSK 862/08. Jak już bowiem wskazano - wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu tegoż wyroku - z literalnego brzmienia art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. nie można wyprowadzać wniosku, że wyłączenie sędziego z mocy ustawy na jego podstawie może mieć miejsce tylko gdy świadczone usługi prawne pozostają w związku ze sprawa rozpoznawana przez sąd. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przychyla się natomiast do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 400/08, że w razie ewentualnych wątpliwości co do wyłączenia sędziego od orzekania z mocy art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. winny być one tłumaczone na rzecz wyłączenia sędziego, tak aby dla właściwej i pełnej realizacji konstytucyjnego prawa do bezstronnego sądu doprowadzić do przekonania, jeżeli nie samej strony, to przynajmniej obiektywnego zewnętrznego obserwatora, że sędzia gwarantuje bezstronność w prawie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku nie bez znaczenia dla takiej interpretacji art. 18 § 1 ust. 5 powołanej ustawy /.../ ma także orzecznictwo europejskie, szczególnie mocno akcentujące znaczenie bezstronności sędziego dla realizacji prawa gwarantowanego art. 6 Europejskiej Konwencji odnośnie praw człowieka i podstawowych wolności (por. orzeczenie ETPC z 8 lutego 2000 r., sygn. 28488/95). Z tych wszystkich względów, skoro w sprawie zachodzi nieważność postępowania przewidziana art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zasługiwał na uwzględnienie. Odniesienie się do pozostałych podstaw kasacyjnych jest tym samym przedwczesne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając przedmiot i okoliczności faktyczne sprawy w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części.