II GSK 2894/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 195/14 w sprawie ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji w zakresie prowadzenia rachunkowości regulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów usług postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 195/14, odrzucił skargę K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji w zakresie prowadzenia rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kalkulacji kosztów usług za 2014 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w obu decyzjach administracyjnych tj. z dnia [...] maja 2013 r. i [...] listopada 2013 r. Prezes UKE, stosownie do art. 38 ust. 2 i art. 39 Pt, zatwierdzając szczegółową instrukcję w zakresie prowadzenia przez T.. rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kosztów usług na 2014 r., dokonał jednocześnie uszczegółowienia metod wskazanych w ust. 1a ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego. Zgodnie z przepisami art. 38 i art. 39 Pt regulacja nie zamyka się wyłącznie na etapie nałożenia samego obowiązku, lecz w istocie realizuje się dopiero w corocznym procesie decyzyjnego zatwierdzenia w instrukcji jej wykonywania i zatwierdzenia opisu kalkulacji kosztów usług, na co wskazuje przepis art. 53 ust. 2 i ust. 3 Pt. Na tym etapie zgodnie z art. 49 Pt realizuje się dopiero cel regulacji w wymienionych zakresach. Jeżeli zatem, w myśl art. 38 ust. 2 Pt operator prowadzi rachunkowość regulacyjną zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE w trybie decyzji szczegółową instrukcją, to brak jest zasadności dla stwierdzenia, że owa decyzja zatwierdzająca szczegółową instrukcję rachunkowości regulacyjnej wydana przez Prezesa UKE nie jest decyzją regulacyjną. Nie można wyłączać z regulacji faktycznych nakazów i rozstrzygnięć Prezesa UKE odnoszących się do jej realizacji, gdyż przy przyjęciu, że regulacją jest wyłącznie nałożenie samego obowiązku bez jego konkretyzacji, prowadziłoby do uprawnionego wniosku, iż sam nakaz prowadzenia rachunkowości regulacyjnej pozostawałby w istocie nakazem pustym (nie zawierającym wymaganej treści regulacyjnej). Rozwijając ten wątek rozważań, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w obu decyzjach, zatwierdzenie projektu instrukcji w zakresie prowadzenia przez T. rachunkowości regulacyjnej odniesiono do wymagań podanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług. Oznacza to, że badaniu poddano obowiązek regulacyjny spoczywający na operatorze telekomunikacyjnym rozumiany zgodnie z art. 22 ust. 2 Pt., jako obowiązek, o którym mowa m.in. w art. 36-40 Pt. Jeżeli zatem przedmiotem obu decyzji administracyjnych był obowiązek regulacyjny skonkretyzowany ustaleniami i nakazami zawartymi w tych decyzjach, to decyzje te były decyzjami regulacyjnymi w rozumieniu przepisu art. 206 ust. 2 pkt 2 Pt. Zatem stosownie do treści tego przepisu odwołanie przysługiwało do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Natomiast pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. nie miało wpływu na właściwość tego sądu. Nadto Sąd zauważył, że ustawa nie zawiera definicji obowiązku regulacyjnego oraz że takiej definicji nie zawierają również przepisy prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji należy przyjąć, iż "obowiązek regulacyjny" to obowiązek nakładany przez organ regulacyjny na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej, który jako wymieniony expressis verbis w art. 22 ust. 2 Pt, zapewnić ma stworzenie warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia użytkownikom korzyści w zakresie m.in. cen tych usług ( art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 Pt). Instrumentami prawnymi określającymi i precyzującymi ten obowiązek regulacyjny są decyzje Prezesa UKE zatwierdzające (zmieniające) szczegółowe instrukcje opracowane przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w zakresie prowadzonej przez niego rachunkowości regulacyjnej (art. 2 pkt 9 Pt) oraz zatwierdzany przez Prezesa UKE na dany rok obrotowy opis kalkulacji kosztów - kalkulacja kosztów (art. 2 pkt 14 Pt). Podsumowując Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca poddał rozpoznawanie wszelkich spraw dotyczących rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów (art. 49 Pt), właściwości sądu powszechnego Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z przedstawionych wyżej powodów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone zarówno przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, jak i K. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt 1 i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), poprzez odrzucenie skargi K. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sytuacji, gdy na zaskarżoną decyzję przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia postanowienia oraz poprzez: niedostateczne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności bez dostatecznego przytoczenia okoliczności faktycznych; niedostateczne przedstawienie stanowisk pozostałych stron, wadliwe przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niedostateczne jej wyjaśnienie, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania z jakich powodów decyzja w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji w zakresie prowadzenia rachunkowości regulacyjnej za 2012 i opisu kalkulacji kosztów usług za 2014 r., nakłada, zmienia, uchyla lub znosi obowiązek regulacyjny oraz dlaczego rozstrzygnięcie o treści " "utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy" nakłada, zmienia, uchyla lub znosi obowiązek regulacyjny, w szczególności w jaki sposób "konkretyzuje" decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku regulacyjnego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 206 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2014 r. Prawo telekomunikacyjne (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm. dalej jako ,,Pt)" w zw, z art. 22 ust. 2 Pt poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż prawo telekomunikacyjne nie zawiera ustawowej (legalnej) definicji obowiązku regulacyjnego oraz, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z. art. 206 ust 1 Pt. w. zw. z art. 53 ust. 2 i ust. 3 Pt tj. zaskarżona decyzja jest decyzją w sprawie nałożenia, zniesienia, zmiany lub uchylenia obowiązków regulacyjnych, b) art. 49 ust. 1 i 2 Pt w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2 Pt i art. 39 ust. 2 Pt w zw. z art. 52 ust. 2 i 3 Pt oraz w zw. z art. 38 ust 2 Pt poprzez błędną i uznanie, iż "w obu decyzjach administracyjnych Prezes UKE, stosownie do art. 38 ust. 2 i art. 39 Pt, zatwierdzając szczegółową instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kosztów usług na 2014 r., dokonał jednocześnie uszczegółowienia metod wskazanych w ust. 1a ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego. Zgodnie z cytowanymi przepisami art. 38 i art. 39 Pt regulacja nie zamyka się wyłącznie na etapie nałożenia samego obowiązku, lecz w istocie realizuje się dopiero w corocznym procesie decyzyjnego zatwierdzenia w instrukcji jej wykonywania i zatwierdzenia opisu kalkulacji kosztów usług, na co wskazuje przepis art. 53 ust. 2 i ust. 3 Pt", co miało zdaniem Sądu pierwszej instancji oznaczać, iż zaskarżona decyzja jest decyzją w sprawie nałożenia, zniesienia, zmiany lub uchylenia obowiązków regulacyjnych, K. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylnie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 206 ust. 2 pkt 2 Pt, przez przyjęcie, że skarga K. na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2013 r., nr [....] dotyczy sprawy, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy sprawa ta należy do właściwości sądu administracyjnego; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 53 ust, 2 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz 22 ust. 2 oraz w związku z art. 206 ust. 2 Pt., poprzez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że decyzja administracyjna zatwierdzająca instrukcję i opis kalkulacji kosztów wydana na podstawie art. 53 ust. 2 Pt. jest decyzją nakładającą obowiązek regulacyjny w rozumieniu przepisów Pt., co w konsekwencji skutkuje niemożliwością jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podczas gdy art. 22 ust. 2 Pt. zawiera definicję legalną obowiązku regulacyjnego, która nie obejmuje swoim zakresem decyzji wydanej na podstawie art. 53 ust. 2 Pt., a decyzjami nakładającymi obowiązki regulacyjne są wyłącznie decyzje wydawane w trybie art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4 Pt, w których Prezes UKE nakłada, utrzymuje, zmienia oraz uchyla obowiązki regulacyjne w ramach procedury analizy danego rynku właściwego. 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 Pt. przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i pominięcie, że przepis ten przewiduje definicję zakresową obowiązku regulacyjnego, która nie zawiera w swoim zakresie decyzji wydawanych na podstawie art. 53 ust. 2 Pt, co w konsekwencji oznacza, że Decyzja będą przedmiotem postępowania nie może być uznana za decyzję nakładającą obowiązek regulacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono w obydwu skargach kasacyjnych naruszenie tak przepisów postępowania, jaki i prawa materialnego. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z zarzutami prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do zarzutów sformułowanych w tych skargach kasacyjnych. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Przenosząc te uwagi wstępne na rozpoznawaną sprawę, należy stwierdzić uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów przewidzianych w omawianym przepisie. Sąd pierwszej instancji zaniechał przedstawienia stanu sprawy, nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, co w konsekwencji doprowadziło do niewskazana podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie dokonując interpretacji art. 206 ust. 2 Pt. w odniesieniu do kwestii prawnych stanowiących przedmiot sporu. W tym miejscu należy zauważyć, że podstawowym trybem zaskarżania decyzji Prezesa UKE jest tryb uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego w Dziale II. Postępowanie, Rozdział 10 Odwołania. Wobec statusu Prezesa UKE w postępowaniu administracyjnym, którym jest status ministra, zgodnie z treścią art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ten organ nie służy odwołanie. Natomiast przepis art. 127 § 3 k.p.a. przewiduje prawo zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od decyzji wydanej przez organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy przysługuje stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Drugim typem kontroli decyzji wydawanych przez Prezesa UKE jest przewidziane w art. 206 ust. 2 Pt odwołanie do Sądu Okręgowego w W. – SOKiK. Wymieniony przepis, zawierający katalog decyzji podlegających kontroli w tym trybie, jako przepis o charakterze wyjątkowym w stosunku do trybu określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy interpretować ściśle. Rodzajem decyzji poddanej temu trybowi są m.in. decyzje w sprawach o nałożenie, zniesienie, zmiany lub uchylenia obowiązków regulacyjnych (art. 206 ust. 2 pkt 2 Pt). Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne zawiera ustawową definicję obowiązku regulacyjnego. Definicja ta zawarta jest w art. 22 ust. 2 Pt: "Przez obowiązek regulacyjny rozumie się obowiązek, o którym mowa w art. 34, art. 36-40, art. 42, art. 44, art. 44b, art. 46 lub art. 73 ust.3". Jak zasadnie podniesiono w skargach kasacyjnych, w przypadku pojęcia obowiązku regulacyjnego prawodawca zdecydował się na wyliczenie tych obowiązków, o których mowa w wymienionych wyżej przepisach Pt i w ten sposób określił zakres definiowanego pojęcia. Innymi słowy wyliczenie obowiązków regulacyjnych ma charakter zupełny, co oznacza, że przez ten obowiązek rozumie się wyłącznie obowiązek, o którym mowa w art. 34, art. 36-40, art. 42, art. 44, art. 44b, art. 46 lub art. 73 ust.3 Pt. Przepisy art. 49, art. 53 ust. 2 i 3 Pt nie zostały wymienione w wyliczeniu obowiązków regulacyjnych. Zatem jako obowiązki niewymienione w przepisie art. 22 ust. 2 Pt nie mają charakteru obowiązku regulacyjnego. Decyzja wydana na podstawie art. 53 ust. 2 i 3 Pt jedynie wykonuje decyzję wydaną na podstawie art. 38 lub 39 Pt, nie nakładając żadnych nowych obowiązków ani też nie dokonuje ich zmiany lub zniesienia. Jak wynika z sentencji decyzji z [...] maja 2013 r. i [...] listopada 2013 r. przedmiotem postępowania w sprawie było zatwierdzenie projektów instrukcji w zakresie prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kalkulacji kosztów za 2014 r. Decyzje te nie kreują żadnego obowiązku regulacyjnego i bez wcześniejszego nałożenia takich obowiązków w drodze odrębnych rozstrzygnięć nie miałaby racji bytu. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 53 ust. 2 Pt, zgodnie, z którym: "Prezes UKE, w drodze decyzji, zatwierdza instrukcję i opis kalkulacji kosztów w trybie i terminach, o których mowa w art. 51 pkt 4". W tym miejscu należy również dodać, że w dotychczasowym orzecznictwie nie kwestionowano kognicji sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na decyzje wydane na podstawie art. 53 ust. 2 i 3 Pt. W tym stanie rzeczy obie wniesione skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy i wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.