II GSK 306/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt VI SA/Wa 1784/04 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. K. na pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 26 kwietnia 2004 r. w przedmiocie opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC w 2003 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. akt VI SA/Wa 1784/04, odrzucił skargę A. K. na pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 26 kwietnia 2004 r. informujące o obowiązku wniesienia opłaty w związku z niezawarciem wymaganej umowy ubezpieczenia OC w roku 2003. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że pismem z dnia 8 stycznia 2004 r. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wezwał skarżącego do zapłaty zaległego ubezpieczenia OC. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2004 r. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wskazał, że A. K. w okresie od dnia 28 października 2003 r. do dnia 31 października 2003 r. nie miał opłaconego obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego. Powyższe wezwanie do zapłaty skarżący potraktował jako decyzję administracyjną i odwołał się od niego, konsekwentnie uznając odpowiedź Funduszu z dnia 26 kwietnia 2004 r. jako następną decyzję administracyjną, czyli rozstrzygnięcie w drugiej instancji, wnosząc od tego pisma skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (zwany dalej: UFG) kierując do A. K. wezwanie do zapłaty z dnia 8 stycznia 2004 r. oparł się na art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z dnia 28 lipca 1990 r. (j.t. Dz.U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.). Zgodnie z art. 90e ust. 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zastosowanej w sprawie A. K., osoba fizyczna lub prawna, która nie dopełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, zgodnie z ogólnymi warunkami tego ubezpieczenia, jest obowiązana wnieść opłatę. Opłata z tytułu braku obowiązkowego ubezpieczenia OC wynika z ustawy, a tym samym do jej ustalenia UFG nie przeprowadzał żadnego postępowania sprawdzającego lub innego postępowania administracyjnego. Jest to jeden z wypadków, gdy obowiązek poddany egzekucji administracyjnej wynika wprost z przepisu prawa, zaś wystawienie administracyjnego tytułu wykonawczego nie jest poprzedzone żadnym postępowaniem rozpoznawczym, zakończonym wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W tej sprawie nie mógł być wydany żaden z aktów wymienionych w art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., jak również organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności. Dlatego też sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego, a skargę należało odrzucić. A. K. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie na podstawie art. 196 § 1 w związku z art. 207 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071), zwanego dalej: K.p.a. Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie nieważności postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, które to postanowienie m.in. zaniechało dojście do prawdy i sprawiedliwego orzeczenia zgodnie z K.p.a., 2/ zaniechanie rozstrzygnięcia zagadnień prawnych o fundamentalnym charakterze przewidzianym w art. 15 K.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania, 3/ wstrzymanie wykonania decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wezwał w dniu 8 stycznia 2004 r. do zapłaty kary grzywny w wysokości 3.400 zł za przerwę trzydniową w ubezpieczeniu od OC. Wezwanie organu I instancji posiadało atrybuty decyzji administracyjnej, posiadało oznaczenie organu administracji, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Decyzja ta nie posiadała pouczenia o przysługującym środku odwoławczym, a w związku z tym stanowiło to naruszenia art. 15 K.p.a.- zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skarżący zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do stwierdzenia UFG, że odnośnie tej sprawy nie ma w ustawie o działalności ubezpieczeniowej określonego trybu odwoławczego. Skarżący argumentuje również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie odniósł się merytorycznie do zarzutów przedstawionych w skardze, jednocześnie ponownie przywołał argumentację zawartą w tej skardze. Podniósł między innymi, że nie mógł zawrzeć umowy ubezpieczenia z uwagi na ciężki stan zdrowia. Wskazał również, że UFG pominął przepis prawa, który sam organ powołał w piśmie z dnia 15 lipca 2004 r., mówiący o tym, że "umowa ubezpieczenia OC ulega rozwiązaniu z dniem zarejestrowania pojazdu na nabywcę" (rozporządzenie Ministra Finansów /Dz.U. Nr 26, poz. 310 z późn. zm./). Skarżący przerejestrował samochód na siebie w dniu 5 grudnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną UFG podniósł, że skarżący nie odniósł się do motywów objętych uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, lecz wdał się w polemikę co do charakteru i formy nałożonej przez UFG opłaty i usprawiedliwiał opóźnienie w zawarciu umowy ubezpieczenia. Pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na odpowiedź na skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wywodząc, iż z postanowienia NSA z dnia 25 lipca 2006 r. wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ma tę sprawę na nowo rozpoznać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej błędnie powołał jako podstawę prawną do zaskarżenia postanowienia Sądu I instancji art. 196 § 1 w zw. z art. 207 § 3 i 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy Działu VI1 (art. 196-216 b1) pt. "Zaskarżanie decyzji do sądu administracyjnego" zostały wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8). Obowiązywały od wejścia w życie tej ustawy, tzn. od 1 września 1980 r. Przepisy te utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), tj. z dniem 1 października 1995 r. Jedynie z mocy art. 68 ostatnio powołanej ustawy przepisy Działu VI K.p.a. miały zastosowanie w sprawach, w których skargę wniesiono przed 1 października 1995 r. Przepisy Działu VI K.p.a. regulowały tryb zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego w okresie ich obowiązywania. Z oczywistych względów wskazane przez kasatora przepisy K.p.a. nie mogły stanowić podstawy prawnej do złożenia skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie. Także przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., który odnosi się do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej, nie mógł stanowić podstawy prawnej do wniesienia skargi kasacyjnej. Z tych samych przyczyn przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. nie mógł stanowić podstawy do wstrzymania wykonania przez Sąd decyzji, jak tego domagał się skarżący. Ustawą proceduralną, która reguluje postępowanie przed sądami administracyjnymi jest - począwszy od dnia 1 stycznia 2004 r. - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez stronę skarżącą w piśmie procesowym z dnia 29 września 2006 r. stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. II GZ 75/06) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. VI SA/Wa 1784/04), którym to orzeczeniem została odrzucona skarga kasacyjna. W tej sytuacji Sąd I instancji przedstawił skargę kasacyjną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w trybie przewidzianym w art. 179 zd. 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 173 p.p.s.a.). Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, nadto zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zarówno z wniosków, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż strona zaskarża przedmiotowe postanowienie w całości i w istocie rzeczy domaga się jego uchylenia w całości. Co prawda skarga kasacyjna w tym zakresie zawiera niedostatek, zaś od fachowego pełnomocnika należałoby oczekiwać wniosków i sformułowań w pełni zgodnych z art. 176 p.p.s.a., niemniej nie ma podstaw do przyjęcia, że nie spełnia ona w ogóle wymogów właściwych dla skargi kasacyjnej. Przede wszystkim skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Art. 174 p.p.s.a. stanowi, że ten środek odwoławczy można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych: po pierwsze, zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; pod drugie, zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna winna wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazać dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Sąd nie może zatem ani domyślać się intencji skarżącego, ani też formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego orzeczenia. Mając na uwadze wymogi formalne skargi, których niezachowanie uzasadnia jej odrzucenie (art. 178 p.p.s.a.), ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie (sporządzona przez radcę prawnego) nie odpowiada w pełni wymogom skargi kasacyjnej co do podstaw i ich uzasadnienia. Należyte sformułowanie podstawy kasacyjnej polega, między innymi, na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie bada czy inne jeszcze przepisy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. OSK 421/04. LEX nr 146732). Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego naruszonego przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi formułuje się jedynie zarzut, że: "UFG pominął przepis prawa, który sam organ powołał w piśmie z dnia 15 lipca 2004 r., mówiąc o tym, że "umowa ubezpieczenia OC ulega rozwiązaniu z dniem zarejestrowania pojazdu na nabywcę" (rozporządzenie Ministra Finansów /Dz.U. Nr 26, poz. 310 z późn. zm./)". Tak sformułowany zarzut nie dotyczy jednak zaskarżonego postanowienia, lecz działań organu, którego skarga dotyczy. Nadto należy zauważyć, że z unormowania zawartego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia prawa polega na błędnym rozumieniu treści lub znaczenia normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa polega na błędnym przyjęciu lub zaprzeczeniu związku, jaki zachodzi między faktem ustalonym w procesie a normą prawną. Kasator przywołując w uzasadnieniu skargi ww. rozporządzenie Ministra Finansów, nawet nie próbuje wskazywać, który konkretnie przepis prawa materialnego miał zostać naruszony przez Sąd I instancji, a tym bardziej nie wskazuje na czym to naruszenie miało polegać. Formułując wobec postanowienia Sądu zarzut "zaniechania dojścia do prawdy", autor skargi kasacyjnej ani w podstawie tak sformułowanego zarzutu, ani w jego uzasadnieniu także nie wskazuje, który konkretnie przepis prawa materialnego został przez Sąd I instancji naruszony. W tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, że w skardze kasacyjnej został prawidłowo sformułowany zarzut z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który mógł być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna może być także oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. GSK 73/04, opubl. Mon. Praw. 2004/14/632). Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty wobec postanowienia Sądu I instancji stwierdził, że: "to postanowienie m.in. zaniechało dojścia do prawdy i sprawiedliwego orzeczenia zgodnie z K.p.a.", a także że nastąpiło: "zaniechanie rozstrzygnięcia zagadnień prawnych o fundamentalnym charakterze przewidzianym w art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania". W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów kasator wywiódł, iż Sąd I instancji nie odniósł się do stwierdzeń Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, że odnośnie tej sprawy nie ma w ustawie o działalności ubezpieczeniowej określonego trybu odwoławczego, zaś wezwanie organu I instancji posiadało atrybut decyzji administracyjnej. Nadto zarzucił, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do zarzutów przedstawionych w skardze. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wydaje się wskazywać na intencję powołania podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże strona skarżąca nie wskazała jako podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezskuteczne. Sądy administracyjne kontrolując legalność zaskarżonych aktów lub czynności administracyjnych prowadzą bowiem postępowanie według przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (powołane w skardze kasacyjnej) nie mogły być bezpośrednio naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż sąd ich nie stosuje. Można byłoby jedynie mówić o ich naruszeniu przez wadliwą ocenę ich stosowania przez organ. Jednakże tak sformułowany zarzut musi zostać powiązany z zarzutem naruszenia przez sąd odpowiednich przepisów procedury sądowej. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko orzeczeniu Sądu, a nie służącym do ponownej oceny działań organów. Dlatego podnoszone w niej zarzuty muszą dotyczyć orzeczenia Sądu. Jednakże w rozpoznawanej sprawie krytyczna ocena zaskarżonego postanowienia nie została powiązana z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał żadnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogły w jego ocenie zostać naruszone przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, nie miał możliwości prawnych do merytorycznego odniesienia się do stanowiska skarżącego. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej NSA, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie NSA nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji lub postępowania przed tym Sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 259). Dodać jedynie należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt SK 63/05) stwierdził, iż art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7. art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 Konstytucji RP, a nadto, że art. 184 p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, 7, 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe, ponieważ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw orzeczono jak w postanowieniu, w oparciu o art. 182 § 1, art. 183 oraz art. 184 p.p.s.a.