II GSK 369/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1519/12 w sprawie ze skargi P.K. na czynność Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Katowicach w przedmiocie ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego i weryfikacji wyników kolokwium postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 22 października 2012 r., III SA/Gl 1519/12, odrzucił skargę P.K. na czynność Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. w przedmiocie ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego i weryfikacji wyników kolokwium. Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne. W dniu 29 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga P.K. na czynność Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. w przedmiocie ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego i weryfikacji wyników kolokwium. W skardze P.K. zarzuciła między innymi: - naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98 r., poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., - poprzez dokonanie oceny kazusu w aspekcie spełnienia wymogów punktu 19 klucza, odnoszącego się do wymogów językowych i redakcyjnych niezgodnych ze stanem faktycznym i przyznanie 1 punktu w skali od 0 do 6 punktów; - naruszenie art. 8 k.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania do organów; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieinformowanie uczestników procesu szkolenia na aplikacji o okolicznościach faktycznych odnoszących się do przebiegu kolokwium; - naruszenie art. 11, art. 124, art. 125 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktu dokonania oceny na poziomie jednego punktu w skali 0-6. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonych postanowień. W odpowiedzi na skargę Dziekan OIRP w K. wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej oraz wniesionej z uchybieniem terminu. Postanowieniem z 5 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 22 października 2012 r., III SA/Gl 1519/12, odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, wskazał, iż czynności objętej skargą nie można zakwalifikować jako żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. prawnych form działania administracji publicznej, w szczególności zaś – jako innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ona bowiem charakter wewnętrzny (została podjęta w ramach stosunku łączącego aplikanta radcowskiego z samorządem radcowskim), a jednocześnie dotyczy prawa lub obowiązku wynikającego z prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, podniósł, że zaskarżona czynność nie należy do kategorii spraw kontrolowanych przez sąd administracyjny na podstawie ustawy o radcach prawnych w związku z unormowaniem art. 3 § 3 p.p.s.a. Ustawa o radcach prawnych przewiduje zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu radcowskiego podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wśród których nie ma kwestionowanej przez stronę w niniejszej sprawie czynności. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła P.K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również – zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kasator zarzucił zakwestionowanemu postanowieniu naruszenie: 1) art.1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odrzuceniem skargi; 2) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odrzuceniem skargi; 3) art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 §2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo podstaw do jej rozpoznania i uwzględnienia, co – mimo braku merytorycznego rozstrzygnięcia – spowodowało de facto utrzymanie w mocy stanu niezgodnego z wymienionymi przepisami k.p.a., które zostały przez organ naruszone w sposób opisany w skardze; 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującym zasadę pogłębiania zaufania do organów: a) wraz z § 1 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji stanowiącego załącznik do uchwały nr 39/VIII/2011 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z 21 maja 2011 r., poprzez odrzucenie skargi, mimo podstaw do jej rozpoznania i uwzględnienia, co – mimo braku merytorycznego rozstrzygnięcia – spowodowało de facto utrzymanie w mocy stanu niezgodnego z wymienionymi przepisami, które zostały przez organ naruszone w sposób opisany w skardze; 5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi, mimo podstaw do jej rozpoznania i uwzględnienia, co – mimo braku merytorycznego rozstrzygnięcia – spowodowało de facto utrzymanie w mocy stanu niezgodnego z wymienionymi przepisami, które zostały przez organ naruszone w sposób opisany w skardze; 6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 124, art. 125 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo podstaw do jej rozpoznania i uwzględnienia, co – mimo braku merytorycznego rozstrzygnięcia – spowodowało de facto utrzymanie w mocy stanu niezgodnego z wymienionymi przepisami, które zostały przez organ naruszone w sposób opisany w skardze; 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 164 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i niepełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i wskazanie w sposób niejasny przedmiotu zaskarżenia; 8) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z § 1 ust.3 Regulaminu działalności samorządu radców prawnych i jego organów (załącznik do uchwały nr 34/VII/2008 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 26 września 2008 r.), który stanowi, iż "Do spraw określonych Regulaminem nieuregulowanych ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, zwanej dalej "ustawą", stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" uchwalonego przez Krajową Radę Radców Prawnych na Podstawie art. 60 pkt 8 lit. a ustawy o radcach prawnych, poprzez odrzucenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem wymienionych wyżej przepisów k.p.a. Uzasadniając poszczególne podstawy kasacyjne wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że źródłami naruszeń opisanych szczegółowo w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej było wadliwe przeprowadzenie przez organy samorządu zawodowego kolokwium cząstkowego, jak również poprzedzającego go szkolenia. W tym zakresie kasatorka wskazała, że w toku oceny prac ze wspomnianego kolokwium cząstkowego błędnie przyznano jej tylko jeden punkt za spełnienie wymogów językowych i redakcyjnych, czego – jej zdaniem – prawidłowo nie uzasadniono. Jednocześnie wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przedmiotem wykładów z bloku prawo gospodarcze nie była ustawa o zastawie rejestrowym oraz ustawa – Prawo zamówień publicznych, których znajomość była przedmiotem weryfikacji w trakcie kolokwium. Kasatorka podkreśliła także, że Okręgowa Izba Radców Prawnych nie realizowała należycie ciążących na niej względem aplikantów obowiązków informacyjnych, a w szczególności – nie umieściła na stronie internetowej wykazu aktów normatywnych obowiązujących podczas kolokwium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Na wstępie należy zauważyć, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy czynności ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego w ramach aplikacji radcowskiej mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Podnieść należy również, że zakres właściwości sadów administracyjnych jest określony poprzez wskazanie prawnych form działania administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym w art. 3 § 2 p.p.s.a wyznaczającym katalog rodzajów spraw podlegających kognicji sąd ów administracyjnych oraz dodatkowo poprzez odesłanie do ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a). Oznacza to, że tylko skargi w sprawach objętych wymienionymi przepisami mogą być przedmiotem sądowej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W pierwszej kolejności należy zgodzić się z Sądem I instancji, że uprawnienia lub obowiązki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą wynikać jedynie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności ustalenia wyników kolokwium cząstkowego nie można uznać za czynność, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie dotyczy bowiem uprawnienia lub obowiązku, które wynikają wprost z przepisu prawa i nie istnieje bezpośredni związek między sferą uprawnień i obowiązków skarżącej a zakwestionowaną czynnością. Wprawdzie stosownie do regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej uzyskanie oceny niedostatecznej, chociażby z jednego kolokwium poprawkowego powoduje konieczność powtarzania przez aplikanta roku szkoleniowego, niemniej powtarzanie roku wyłącznie z tego powodu nie obejmuje obowiązku uczestniczenia w zajęciach oraz przystąpienia do kolokwiów z przedmiotów, z których aplikant uzyskał oceny pozytywne. Jednocześnie, co należy podkreślić, nie zaliczenie kolokwium cząstkowego nie może stanowić samoistnej podstawy do skreślenia aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie niezdanie przez aplikanta kolokwium nie może być jedyną przesłanką skreślenia go z listy aplikantów. Nie jest ono bowiem równoznaczne z nieprzydatnością do wykonywania zawodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., II GSK 938/10; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 7 listopada 2012 r., VI SA/Wa 1572/12 oraz z dnia 29 lutego 2012 r., VI SA/Wa 2112/11). Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmując, że kwestionowane przez skarżącą czynności nie dotyczą uprawnień lub obowiązków, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Również ustawa o radcach prawnych nie przewiduje skargi na czynności podejmowane w związku z przeprowadzeniem kolokwium i ustaleniem jego wyniku. Zarzuty skarżącej dotyczą przede wszystkim tego, że – jej zdaniem – wadliwie przeprowadzono kolokwium i wadliwie ustalono wynik kolokwium. Te zarzuty nie mieszczą się jednak w żadnej z form orzekania, która może być zaskarżana do sądu administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia, że zostały naruszone przepisy powołane w skardze kasacyjnej.