II GSK 3698/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 642/15 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz J. O. 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 września 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 642/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. O., uchylił decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] maja 2015 r. w przedmiocie płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oraz poprzedzającą ją decyzję, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: J. O. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, deklarując w nim w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), powierzchnię 8,08 ha oraz w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) 10,52 ha. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji skarżąca złożyła korektę do przedmiotowego wniosku zmniejszając powierzchnię deklarowaną w wariancie 2.9 - do powierzchni 7,74 ha oraz zwiększając w wariancie 2.10 do powierzchni 10,83 ha. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. przyznano skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej wysokości 31 413,60 zł, w tym w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) w wysokości 11 919,60 zł do powierzchni 7,74 ha oraz wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) w wysokości 19 494 zł. do powierzchni 10,83 ha. Skarżąca zobowiązała się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W dniu [...] maja 2013 r. skarżąca zawnioskowała o przyznanie jej płatności na rok 2013 w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej deklarując w wariancie 2.1- Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania), powierzchnię 14,48 ha w wariancie 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), powierzchnię 7,74 ha oraz w wariancie 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) 10,83 ha, a także dodatkowo w pakiecie 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, powierzchnię 3,24 ha. W odpowiedzi na wezwanie organu, skarżąca złożyła korektę do powyższego wniosku zmniejszając powierzchnię deklarowaną w wariancie 2.1 - do powierzchni 12,84 ha. Jednocześnie złożyła oświadczenie w którym wskazał, że działki położone w D. o nr: [...], [...], [...], [...] przejęła wraz z zobowiązaniem od Z. K.. Organ ustalił, że Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2013 r. przejęła w posiadanie działki rolne o łącznej powierzchni 12,84 ha i zobowiązała się do kontynuowania realizacji podjętego przez Z. K. zobowiązania rolnośrodowiskowego do [...] marca 2018 r. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jarosławiu przyznał płatność rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, na mocy której przyznał J. O. płatność za rok 2013 w łącznej wysokości 13 639,85 zł, w tym w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) w wysokości 9 839,29 zł do powierzchni 12,84 ha a w pakiecie 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - natura 2000 w wysokości 3 800,56 zł do powierzchni 2,87 ha, a także odmówił przyznania płatności do wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) oraz w wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Na skutek odwołania skarżącej od powyższej decyzji Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt. I SA/Rz 659/14 oddalił skargę na powyższa decyzję. Decyzją z [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jarosławiu ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 31.413,60 zł. Decyzją z [...] maja 2015 r. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ wyliczył zatem, że kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego za rok 2012 wynosi 475,60 zł, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 361 ze zm.; dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.). Ponadto wskazał, że w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono na działkach rolnych ozn. lit. A, B, C, D, E, F, G, H deklarowanych do wariantu 2.9 oraz na działkach rolnych ozn. lit. J, K, L, M, P, R i S deklarowanych do wariantu 2.10 niewypełnienie wymagań w odniesieniu do zadeklarowanych wariantów. Analizując zatem konkretne uchybienia stwierdzone w gospodarstwie skarżącej, organ określił kwotę do zwrotu za 2012r. na 31 413,60 zł. WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.. Sąd stwierdził, że niesporne w sprawie jest to, że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzonych w 2013 r. Skarżąca otrzymała płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, a decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna. Ustalenia dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. stały się podstawą do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za rok poprzedni tj. 2012 r. Sąd stwierdził, że organ prezentując wyniki kontroli przeprowadzonej w 2013 r. przenosi automatycznie ich skutki na okres wcześniejszy wykorzystując jako podstawę prawną art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w związku z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., stwierdzając przy tym, że przyznane uprzednio płatności podlegają zwrotowi, jednakże nie odnosząc się do zawartych w rozporządzeniu Komisji nr 65/2011 kryteriów dotyczących rozmiarów, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności. Dlatego też zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2012, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone w roku 2013 uchybienia, nie odpowiada kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Sąd stwierdził, że zgodnie z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, które miało służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodności jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. WSA uznał, że art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. W ocenie Sądu obowiązek zwrotu płatności za rok 2012 został nałożony w związku z niespełnieniem wymagań, które nie były sankcjonowane w tym roku lub były sankcjonowane w zakresie mniejszym niż miało to miejsce w roku 2013. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., wobec nałożenia obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 5 ust. 1 w związku z art.18 ust. 1 i ust.2 rozporządzenia Komisji 65/2011 przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu że organy rozpatrujące sprawę w toku postępowania administracyjnego nie ustaliły, rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności oraz nie uznanie przez Sąd raportu z kontroli na miejscu z [...] lipca 2013 r. do [...] listopada 2013 r. jako dokumentu urzędowego określającego rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonych niezgodności potwierdzającego uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych pakietów jak również zmniejszenia obszaru na którym powinien realizować zobowiązanie rolno środowiskowe; - § 38 oraz 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. poprzez błędną wykładnię, że zaskarżona decyzja narusza przepisy w/wymienione nakładając obowiązek zwrotu płatności mimo że zdaniem Sądu brak spełnienia przesłanek w nich określonych. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to należy uznać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa orzekania jest niesporny. Istota sprawy sprowadza się zaś do oceny, czy prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ bezpodstawnie orzekł o zwrocie płatności rolnośrodowiskowej otrzymanej przez skarżącą w 2012 r., z uwagi na to, że kontrola gospodarstwa skarżącej przeprowadzona w 2013 r. wykazała zmniejszenie obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, zauważyć należy, że ma on charakter kompetencyjny. Zgodnie z tym przepisem, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 – odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że skoro przepis ten ma charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Natomiast szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej są uregulowane w przepisach krajowych. W rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 361 ze zm. ). Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej organ zarzucił naruszenie § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 Iutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33 poz.262 z późn. zm.). Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zatem Sądowi I instancji naruszenie przepisów, które w ogóle nie były stosowane, ani przez sam organy, ani przez Sąd. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny, bądź też do wskazywania właściwych przepisów prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie. Z powodu opisanych wad należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). NSA, zasądzając 120 zł na rzecz skarżącej, uwzględnił, że jej pełnomocnik, który prowadził sprawę przed Sadem I instancji, stawił się na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.