II GSK 3821/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2551/15 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A Spółki z o.o. w W. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania reklamy apteki i nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach stwierdził naruszenie przez skarżącą zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271; dalej pf lub Prawo farmaceutyczne), poprzez prowadzenie niedozwolonej reklamy aptek ogólnodostępnych o nazwie "[...]" położonej w K. przy [...] oraz o nazwie "[...] przy [...], za pomocą gazetki reklamowej zatytułowanej "[...]" numer [...] i umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania skarżącej zaprzestania prowadzenia reklamy ww. aptek oraz na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 pf nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 400 zł. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną, za bezsporne uznał, że do dnia wypowiedzenia przez skarżącą umowy wydawcy gazety (30 czerwca 2014 r.), skarżąca była podmiotem treści zawartych w przedmiotowej gazecie, w której poza informacjami o siedzibie aptek skarżącej i czasie ich otwarcia podawano, jakie leki i suplementy diety, po cenach niższych od cen obowiązujących w innych aptekach, można było nabyć w aptekach skarżącej. Z tego wynika, że skarżąca prowadziła działalność niezgodnie z zakazem określonym w art. 94a ust. 1 pf. Sąd stwierdził, że ponieważ w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] kwietnia 2015 r.), a tym bardziej w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej ([...] lipca 2015 r.), przedmiotowa umowa już skarżącej nie wiązała, czyli na łamach gazety nie publikowano już reklam działalności jej aptek, zasadnie doszło do umorzenia postępowanie w sprawie naruszenia art. 94a ust. 1 pf. Odnosząc się do kwestii nałożonej kary pieniężnej Sąd wskazał, że jeżeli organ stwierdził naruszenie art. 94a ust. 1 pf miał obowiązek orzec karę pieniężną zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 129b ust. 1 pf. Zdaniem Sądu nie ma żadnych przeszkód do zastosowania tego przepisu w tej samej decyzji, w której organ nakazuje zaprzestania prowadzenia reklamy apteki, jak i w przypadku, kiedy niedozwolonej reklamy strona już nie prowadzi, gdyż kara pieniężna nakładana jest za stwierdzone już naruszenie. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła Spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 1 ppsa poprzez wykroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza granice sprawy, co skutkowało przyjęciem, że strona prowadziła działania reklamowe poprzez zlecenie ogłoszeń w wydaniach gazety "[...]" przed lipcem 2014 r. i nałożeniem na stronę kary pieniężnej, podczas gdy sprawa administracyjna obejmowała jedynie wydanie gazety lipiec 2014, a poprzednie jej wydania (sprzed lipca 2014 r.) objęte były innymi postępowaniami prowadzonymi przez organy inspekcji farmaceutycznej i w tym zakresie kara pieniężna została już na stronę nałożona; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności; w wypadku bowiem podzielenia przez Sąd poglądu, iż niniejsza sprawa dotyczy wydań gazety "[...]" sprzed lipca 2014 roku, to decyzje w sprawie są dotknięte wadą nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej kpa), bowiem taka podstawa faktyczna została już objęta ostateczną decyzją administracyjną (decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] oraz decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...]); 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą - postępowanie powinno bowiem być umorzone przez organ na zasadzie art. 105 kpa, nie sposób bowiem przypisać stronie odpowiedzialności za działania, na które nie miała ona jakiegokolwiek wpływu i które podjęte zostały bez jej wiedzy i zgody przez niezależny podmiot, tj. wydawcę gazety "[...]"; 4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności, iż do wydania gazety lipiec 2014 numer [...] doszło już po wypowiedzeniu przez stronę umowy z B Sp. z o.o., a co za tym idzie były to okoliczności podjęte bez wiedzy i zgody strony, co nie pozwala na weryfikację stanowiska Sądu w tym zakresie (nie jest wiadome, czy Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę tych okoliczności, czy też uznał je za niemające znaczenia dla sprawy, czy może uwzględnił je podczas wydania rozstrzygnięcia), co w istocie powoduje brak możliwości kontroli zaskarżonego wyroku pod względem jego prawidłowości; 5. prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1 pf przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zlecenie opublikowania na łamach gazety "[...]" ogłoszeń o lokalizacji i godzinach pracy aptek ogólnodostępnych może zostać uznane za działalność reklamową aptek, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego; 6. prawa materialnego, a to art. 94a ust. 1 w zw. z art. 129b pf poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przypisaniu stronie odpowiedzialności za prowadzenie rzekomej reklamy aptek, podczas gdy przepisy te umożliwiają przypisanie takiej odpowiedzialności wyłącznie podmiotowi, który działalność taką prowadzi, natomiast w stanie faktycznym sprawy wszelkie czynności przemawiające w ocenie Sądu za reklamowym charakterem gazety były podejmowane przez jej wydawcę, tj. B Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością; 7. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku (poza lakonicznym przywołaniem wyroku w podaniu stanu faktycznego) do treści wyroku Sądu Rejonowego Katowice - Wschód w Katowicach Wydział V Karny, sygn. akt: V W 459/14, co nie pozwala na weryfikację stanowiska Sądu w zakresie treści ww. wyroku (nie jest wiadome, czy Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku, czy też przeanalizował wyrok, jednak uznał go za niemający znaczenia dla sprawy, czy też wziął go pod uwagę przy dokonywaniu weryfikacji zaskarżonych decyzji), co w istocie powoduje brak możliwości kontroli zaskarżonego wyroku pod względem jest prawidłowości. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionym w stopniu, o którym mowa w powołanym przepisie jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku art. 141 § 4 ppsa wymienia także przedstawienie zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 ppsa). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi już wątpliwości, że art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ( ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3 (36), poz. 39). Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanej uchwały dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Przenosząc te uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak w nim wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ i znajdującego swoje odzwierciedlenie wprost w sentencji decyzji organu I instancji wynika, że reklama aptek odbywała się "za pomocą ośmiostronicowej gazetki reklamowej zatytułowanej "[...]" - numer [...] lipiec 2014" (pkt 1 sentencji decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją). W toku postępowania ustalono, co Sąd I instancji dostrzegł, że skarżąca rozwiązała z wydawcą gazety umowę z dniem 30 czerwca 2014 r. W aktach sprawy znajduje się pismo wydawcy z dnia 22 września 2014 r., w którym informuje skarżącą, że w dacie rozwiązania umowy wydanie gazety było gotowe do kolportażu i wydawca "nie miał możliwości wprowadzenia w tak krótkim czasie zmiany treści wydania". Te istotne elementy stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym zostały przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do przebiegu tego postępowania. Natomiast w części obejmującej rozważania prawne Sąd I instancji wywiódł, że "w świetle ustaleń organów farmaceutycznych oraz wobec stwierdzenia skarżącej o wypowiedzeniu umowy wydawcy gazety w dniu 30 czerwca 2014 r. (z uwagi na postępowanie prowadzone w stosunku do skarżącej) bezspornym jest, że do dnia wypowiedzenia wydawcy umowy, skarżąca była podmiotem treści zawartych w przedmiotowej gazecie". Stwierdził także, że "skarżąca do dnia wypowiedzenia umowy wydawcy gazety była, na własne życzenie i za własną wiedzą, reklamowana w zakresie siedziby prowadzonych aptek, godzin ich otwarcia, jak i w zakresie niższych cen obowiązujących w jej aptekach. Zatem do dnia wypowiedzenia umowy prowadziła działalność niezgodnie z zakazem określonym w art. 94a ust.1 ustawy". Te dwa fragmenty uzasadnienia wyroku zawarte w rozważaniach Sądu I instancji są jedynymi, które uznać należałoby za odniesienie się do stanu faktycznego sprawy, w kontekście nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego, z tym zastrzeżeniem, że nie są to elementy stanu faktycznego tej konkretnej sprawy. Jak już bowiem wskazano, w tej sprawie nałożono karę pieniężną za naruszenie zakazu reklamy po dacie rozwiązania umowy z wydawcą gazety. Wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi oparte na poglądzie, że "do dnia wypowiedzenia wydawcy umowy skarżąca była podmiotem treści zawartych w przedmiotowej gazecie" nie stanowi wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, w której Sąd I instancji miał obowiązek skontrolować decyzję w przedmiocie reklamy aptek prowadzonej "za pomocą gazety" po dacie wypowiedzenia umowy wydawcy tej gazety. Zaniechanie odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego sprawy skutkowało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniechaniem wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, a to oznacza, że orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art.141 § 4 ppsa. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa wiążą się w istocie z problemem wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym wskazane powyżej elementy nie dotyczą stanu faktycznego tej sprawy. Natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należało, wobec wskazanej wadliwości uzasadnienia orzeczenia, za przedwczesne. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania kasacyjnego składa się uiszczony wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł.