II GSK 420/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Maria Myślińska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. H.-U. "B." J. B., Z. B., A. B. Spółki Jawnej z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 989/08 w sprawie ze skargi F. H.-U. "B." J. B., Z. B., A. B. Spółki Jawnej z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w O. na rzecz F. H.-U. "B." J. B., Z. B., A. B. Spółki Jawnej z siedzibą w P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 989/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę F. H.-U. "B." J. B., Z. B., A. B. Spółki jawnej z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] września 2008 r. o nr [...], którą nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. została przeprowadzona kontrola drogowa pojazdu, którym skarżąca spółka wykonywała przewóz drogowy. Z dokumentów załączonych do protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2008 r., w tym protokołu przesłuchania świadka A. B., wynika, że winieta samoprzylepna stanowiąca część karty opłaty za przejazd po drogach krajowych w momencie rozpoczęcia kontroli nie była naklejona na przednią szybę pojazdu. Skoro uiszczenie opłaty drogowej następuje nie tylko przez zakup karty opłaty, ale także przez jej wypełnienie i przyklejenie winiety w prawym dolnym rogu przedniej szyby, to brak spełnienia w przedmiotowej sprawie tego ostatniego wymogu oznacza, że karta opłaty nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, a zatem sama opłata nie została uiszczona. Dla oceny dokonanej przez organy administracji nie miała znaczenia okoliczność, że w trakcie kontroli kierujący pojazdem nakleił przedmiotową winietę na szybę auta. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływana także jako: u.t.d.) podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Naruszenie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków lub warunków wynikających z przepisów zagrożone jest karą pieniężną (art. 92 ust. 1 u.t.d.), zaś wykaz tych naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy o transporcie drogowym, który w pkt 4.1 stanowi, że w przypadku wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych wysokość kary wynosi 3000 zł. Tryb wnoszenia opłaty został określony w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 u.t.d. Z § 3 ust. 1–3 wspomnianego rozporządzenia wynika, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, zaś karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej, umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, natomiast dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Z kolei w § 3 ust. 4 omawianego rozporządzenia wymienione zostały przypadki, w których karta nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, w szczególności dowodu takiego nie stanowi odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, czyli w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu (§ 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro Minister Transportu uzyskał delegację ustawową do określenia sposobu uiszczenia opłaty, to tylko postępowanie w sposób ściśle określony w tym rozporządzeniu wypełnia przesłankę uiszczenia opłaty. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym winieta samoprzylepna ma być umieszczona na przedniej szybie pojazdu, a odcinek kontrolny przechowywany w samochodzie. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala na uznanie, iż opłata została wniesiona. Samo bowiem nabycie karty opłaty i przechowywanie jej w samochodzie w sposób inny niż zostało to określone w przedmiotowym rozporządzeniu nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Zatem skoro w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości fakt, iż dokonujący przewozu nie posiadał dowodu uiszczenia przedmiotowej opłaty za przejazd, to organ prawidłowo nałożył karę pieniężną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła F. H.-U. "B." J. B., Z. B., A. B. Spółka jawna z siedzibą w P., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi spółka wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz l.p. 4.1 załącznika do u.t.d., a także § 3 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że organy celne nie kwestionują, iż karta opłaty za przejazd po drogach krajowych została przez skarżącą wykupiona oraz że oba jej odcinki w chwili rozpoczęcia kontroli znajdowały się w pojeździe i były prawidłowo wypełnione. Rozbieżna jest natomiast interpretacja przepisów prawa materialnego, zwłaszcza odnośnie tego, czy nienaklejenie winiety w sposób trwały w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu jest karalne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GSK 593/08, strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że z mocy art. 42 ust. 7 u.t.d. Minister Transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych upoważniony był do określenia w drodze rozporządzenia enumeratywnie wymienionych spraw. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało natomiast możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne. Zawarte w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu w prawym dolnym rogu przedniej szyby - nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Spółka wskazała, że załącznik do u.t.d. nie określa sankcji za zaniechanie umieszczenia winiety w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Skoro skarżąca spółka uiściła opłatę, to nie może być karana za jej nieuiszczenie. Dyrektor Izby Celnej w O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że materiał dowodowy wskazuje, iż dopiero w chwili dokonywania kontroli kierujący pojazdem wypełnił kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego w obu wymienionych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postaciach, to jest błędnej jego wykładni i zastosowania. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 tejże ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W L.p. 4.1–3 załącznika ustawodawca wymienia trzy delikty i przewiduje różne kary za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (L.p. 4.1) zagrożone jest karą w wysokości 3000 zł. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości 1000 zł. Jak z tego wynika, najdotkliwiej karany jest wyraźnie wyodrębniony delikt polegający na naruszeniu określonego w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obowiązku uiszczania za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych. Łagodniej karane jest niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle jako nieprawidłowe wypełnienie karty za przejazd po drogach krajowych. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nieumieszczenie winiety samoprzylepnej w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu jest w każdym przypadku równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych, co odpowiada deliktowi wymienionemu w L.p. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji uznał, że wystarczającą podstawą faktyczną do zastosowania art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z L.p. 4.1 załącznika do u.t.d. jest ustalenie, iż nie naklejono winiety samoprzylepnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Organ administracji publicznej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołują się na okoliczność, że nie zostały wypełnione obowiązki wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 tego rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, był upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Zarówno organ administracji publicznej, jak i Sąd pierwszej instancji postrzegają umieszczenie winiety samoprzylepnej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, jako element wnoszenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Naczelny Sąd Administracyjny takiego poglądu nie podziela. Porównanie treści § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych prowadzi do wniosku, że materia uiszczania (wnoszenia) opłat wyczerpująco uregulowana jest w § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia, w którym to przepisie prawodawca jednoznacznie wypowiada się co do tego w jaki sposób następuje uiszczenie opłaty - poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. W § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia mowa natomiast o tym, z jakich elementów składa się nabyta karta oraz jakie wymogi odnoszą się do wcześniej wykupionej karty. Umieszczanie winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, tak jak przechowywanie odcinka kontrolnego w pojeździe samochodowym i okazywanie go na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, nie stanowią już czynności związanych z nabywaniem karty opłaty drogowej w sposób określony w § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Przyjęcie założeń prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji prowadziłoby do wniosku, że umieszczenie winiety samoprzylepnej na szybie pojazdu nawet z drobnym odchyleniem od wskazywanego w rozporządzeniu miejsca (prawego dolnego rogu) oznaczałoby, że opłata za przejazd po drogach krajowych nie została wniesiona, mimo że została nabyta zgodnie wymogami określonymi w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do czterech, ściśle określonych przypadków, wykładane w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami, jest jedynie podstawą do uznania, że we wskazanych w omawianym rozporządzeniu okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność ustalenia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. W sytuacjach, gdy dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zastosowanie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z L.p. 4.1 załącznika do u.t.d. uzależnione jest od ustalenia, czy opłata za przejazd konkretnie oznaczonym pojazdem została uiszczona w sposób określony w § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Nie jest, w szczególności, wyłączone ustalenie, że wniesiono opłatę mimo, że winieta samoprzylepna nie została umieszczona w sposób i w miejscu określonym w § 3 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Dalej idące odstępstwa, jak na przykład niewypełnienie, czy nieprzedziurkowanie winiety lub odcinka kontrolnego, mogą wyłączać przyjęcie, że uiszczono opłatę za przejazd indywidualnie oznaczonego pojazdu po drogach krajowych, skoro może brakować podstaw do przypisania opłaty do pojazdu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres niezbędnych ustaleń, które sprowadzają się do stwierdzenia, że winieta samoprzylepna nie została umieszczona na szybie pojazdu. W konsekwencji przyjął jedynie takie ustalenia organów administracji publicznej, które nie było wystarczające do zastosowania prawidłowo rozumianych przepisów prawa materialnego i nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych w sytuacji, gdy przedsiębiorca twierdził, że nabył kartę opłaty i dokonał czynności powodujących przypisanie opłaty do oznaczonego pojazdu. Zaskarżony wyrok, z wymienionych powodów, uchylono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w związku z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się koszty pomocy prawnej udzielonej przez adwokata, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną oraz nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji (300 zł) oraz równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł).