II GSK 4589/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2650/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2650/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w L. z dnia [...] stycznia 2015 r. i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w dniu [...] czerwca 2014 r. wystąpił do Okręgowej Rady Aptekarskiej w L. z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w L. przy ul. [...]. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Okręgowa Rada Aptekarska w L., działając na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429), zaopiniowała pozytywnie zamiar cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, prowadzonej przez A. Sp. z o.o. Po rozpatrzeniu zażalenia spółki na powyższą uchwałę Naczelna Rada Aptekarska utrzymała ją w mocy uchwałą z dnia [...] lipca 2015 r.. W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., że organy samorządu aptekarskiego w procedurze współdziałania z Inspekcją Farmaceutyczną są upoważnione do wyrażania opinii w przedmiocie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki. Spółka wniosła na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lipca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w L. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że obie podjęte w sprawie uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Wprawdzie zostały one wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a., jednakże przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ, nie stanowi on natomiast samoistnej podstawy prawnej współdziałania. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek organu samorządu zawodowego aptekarzy do działania, na żądanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jako prowadzącego postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, obligującego go do wydania opinii w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu I instancji, przepisami wyznaczającymi tę rolę nie są podstawy prawne wskazane w spornej uchwale, tj. art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, bowiem są to jedynie normy kompetencyjne, które statuują ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. To ogólne uprawnienie nie stwarza jednak dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., gdyż tylko przepis będący prawną podstawą cofania zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mógłby rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) nie wynika, by cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie stanowi, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podejmuje więc wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego. W ocenie Sądu I instancji, to, że ustawa o izbach aptekarskich przewiduje ogólną kompetencję organu samorządu aptekarskiego do podejmowania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek, nie oznacza, iż przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 tej ustawy stają się materialnoprawnymi podstawami, które uzależniają wydanie decyzji od współdziałania organów. Naczelna Rada Aptekarska złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2650/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 37ap ust. 1 i 2, art. 99 ust. 2 i art. 103 ustawy - Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie uzależniają wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielania bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; 2. art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Organ postawił również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania; 2. art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że art. 99 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi podstawę prawną do występowania przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych z prośbą o wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielenia bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zdaniem organu, z treści art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich wynika, że organy samorządu są uprawnione, a nawet zobowiązane do wyrażania opinii w każdym przypadku prowadzenia przed wojewódzkim inspektorem farmaceutycznym postępowania dotyczącego udzielania lub cofania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub hurtowni, co czynione jest w ramach współdziałania z tym organem. Organ zauważył ponadto, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia na prowadzenie apteki, a jednym z warunków wydania zezwolenia jest zatrudnienie osoby odpowiedzialnej dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki (art. 99 ust. 4a ustawy – Prawo farmaceutyczne). O tym, czy farmaceuta zatrudniony przez podmiot prowadzący aptekę na stanowisku kierownika daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, rozstrzygają organy samorządowe sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Żaden przepis ustawy o izbach aptekarskich ani też ustawa – Prawo farmaceutyczne nie daje uprawnień w tym zakresie żadnemu innemu organowi. Zatem ocena rękojmi należytego wykonywania funkcji kierownika apteki (należytego prowadzenia apteki w rozumieniu art. 99 ust. 4a ustawy – Prawo farmaceutycznego) należy jedynie do odpowiednich organów samorządu aptekarskiego. Przypisanie takiej kompetencji jakiemukolwiek innemu podmiotowi byłoby przekreśleniem istoty samorządu zawodu zaufania publicznego. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca spółka nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku Sądu I instancji Sąd zakwestionował przede wszystkim podjęcie przez organy samorządu aptekarskiego uchwał w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie określonym w art. 106 § 1 – 6 k.p.a. W związku z tym w skardze kasacyjnej zarzucono, że w świetle obowiązujących przepisów okręgowa rada aptekarska i Naczelna Rada Aptekarska są obowiązane do zajmowania merytorycznego stanowiska w tego rodzaju sprawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości kwestia kompetencji tych organów do wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwolenia na prowadzenie apteki. Wynika ona bowiem z treści art. 29 pkt 5 i art. 39 ust. 1 pkt 10 ustawy o izbach aptekarskich. Rzecz w tym jednak, że tym kompetencjom nie towarzyszy prawny obowiązek organów podejmujących decyzje w sprawie udzielenia lub cofnięcia zezwolenia zwrócenia się o taką opinię. Nie można wyprowadzić takiego obowiązku z treści art. 37ap ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne ani z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, które zostały przytoczone w zarzutach skargi kasacyjnej. Z art. 106 § 1 k.p.a. wynika natomiast w sposób oczywisty, że określony w nim tryb postępowania ma zastosowanie w przypadkach, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Jeszcze raz należy zatem podkreślić, że sam fakt, że organy samorządu aptekarskiego mają prawo wyrażania opinii w sprawach udzielenia i cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia twierdzenia, że organ podejmujący decyzje w takich sprawach ma obowiązek zasięgania takiej opinii. Obowiązek ten musi bowiem wynikać wyraźnie z konkretnego przepisu prawa. Można dodać, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w tej sprawie znajduje potwierdzenie w wielu innych orzeczeniach tego Sądu, m.in. w wyrokach z 13 czerwca 2017 r., II GSK 3423/15, z 12 kwietnia 2018 r., II GSK 4108/16, z 11 maja 2018 r., II GSK 2330/16. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, że zakwestionowane przez niego uchwały organów samorządu aptekarskiego zastały wydane bez podstawy prawnej, a więc były dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyróżnia się dwie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji: brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa i że w praktyce powstają trudności w przyporządkowaniu stanów faktycznych do jednej z tych dwóch przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, można by ewentualnie rozważyć, czy w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Istniały bowiem określone w skardze kasacyjnej materialnoprawne podstawy podjęcia przez organy samorządowe uchwał w sprawie opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Nie było natomiast podstawy do zastosowania w tej sprawie trybu przewidzianego w art. 106 k.p.a. Można jednak zauważyć, że uchwałom w sprawie opinii nie nadano wyraźnie formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. W uchwale nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w L. wymieniono art. 106 k.p.a. wśród innych prawidłowo wskazanych podstaw prawnych tego aktu. Zawarte w uchwale pouczenie o prawie wniesienia zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej może natomiast znaleźć uzasadnienie w art. 39 ust. 1 pkt 10 ustawy o izbach aptekarskich, według którego Naczelna Rada Aptekarska rozpatruje odwołania od uchwał okręgowych rad aptekarskich. Podniesione wątpliwości nie mają jednak, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. żadnego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu I instancji, stwierdzające nieważność obu uchwał organów samorządu aptekarskiego. Z przedstawionych rozważań wynika, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione. Dlatego też Naczelny Sąd administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną