II GSK 2330/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 343/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. we W. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 343/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. we W., stwierdził nieważność uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] października 2014 r. w przedmiocie wydania opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Izby Aptekarskiej w Bydgoszczy z [...] lipca 2014 r., a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] lipca 2014 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Bydgoszczy zwrócił się do Pomorsko-Kujawskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Bydgoszczy o zaopiniowanie sprawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorcę A. Sp. z o.o. we W. apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" we W. przy ul. [...]. Uchwałą z [...] lipca 2014 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Pomorsko-Kujawskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Bydgoszczy pozytywnie zaopiniowało wniosek o cofnięcie spółce zezwolenia na prowadzenie ww. apteki, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1496 ze zm.; dalej ustawa o izbach aptekarskich) i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.). Uchwałą z [...] października 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, utrzymało w mocy powyższą uchwałę. Odpowiadając na zarzut niewskazania przez Okręgową Radę Aptekarską w Bydgoszczy podstawy prawnej wydanej uchwały, Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wyjaśniło, że organ I instancji powołał się na przepis kompetencyjny w postaci art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich a także na art. 106 k.p.a., a zatem nie doszło do naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. WSA w Warszawie stwierdził nieważność powyższych uchwał na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej. WSA podkreślił, że przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżonego postanowienia (uchwały). Sam przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stwierdza podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Również wniosek Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Bydgoszczy nie daje podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w tej formie. Sąd uznał, że powołane przez organy przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.; dalej p.f.), a w szczególności postawa cofnięcia zezwolenia – art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ww. ustawy, nie uzależniają wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Przywołany przez Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Pomorsko-Kujawskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Bydgoszczy art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich stanowi jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez ten organ wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zdaniem WSA nie oznacza to, że organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony jest możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że skoro organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 k.p.a., podjęte przez nie uchwały należało uznać za nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Naczelna Rada Aptekarska, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. przepisy nie uzależniają wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; 2) art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania; 2) art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 37ap ust. 1 pkt 2 i art. 101 pkt 4 p.f. oraz art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., a także art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę, błędnie uznając, iż wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art. 106 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2016). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepisem szczególnym, który uzależnia wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego, jest art. 7 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Stosownie do art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Z art. 101 pkt 4 p.f. wynika zaś, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ani art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., ani art. 101 pkt 4 p.f. nie określa obowiązku współdziałania organów. Wskazują one jedynie organy zobowiązane do podjęcia określonych rozstrzygnięć. Wobec tego przepisy te nie mogły być podstawą wydania opinii w trybie art. 106 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska autora skargi kasacyjnej, że przewidziana w art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich kompetencja do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest realizowana w ramach współdziałania organów, o jakim mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Również art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich nie stanowi podstawy współdziałania organów. W przepisie tym zostały przedstawione przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z takich sposobów jest – wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich – wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Z kolei w art. 29 pkt 5 ww. ustawy wskazano organ właściwy do wydawania takiej opinii, a mianowicie okręgową radę aptekarską. Przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest niewątpliwie jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Co jednak istotne, przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 p.f.). Współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem współdziałania określonym w art. 106 § 1 k.p.a., niemniej jednak mając na uwadze obowiązek rzetelnego rozpatrzenia sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, wojewódzki inspektor farmaceutyczny powinien rozważyć, czy w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy celowe jest zwrócenie się do samorządu aptekarskiego o wyrażenie opinii, która mogłaby stanowić dowód w sprawie. Dodać należy, że zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczące uprawnień organ samorządu aptekarskiego do działania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. wspiera jednorodne orzecznictwo w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423/15; z 9 sierpnia 2017 r. II GSK 2640/15; z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4108/16; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadność opisanych wyżej zarzutów sprawia, że nie mogły zostać również uwzględnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. WSA, stwierdzając, że uchwały organów samorządu aptekarskiego zostały w tej sprawie podjęte bez podstawy prawnej do współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a., prawidłowo uznał, że zachodzi przyczyna nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanych uchwał organów samorządu aptekarskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie niewątpliwie stanowi zastosowanie środka określonego w ustawie, do czego sąd administracyjny jest zobowiązany na mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. Wreszcie nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a., z uwagi na nieprecyzyjne jego sformułowanie. Po pierwsze, art. 152 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, a autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, który z nich miał zostać naruszony przez WSA. Po drugie, z art. 152 § 1 p.p.s.a. (przy założeniu, że to ten przepis miał zostać naruszony) wynika, że w razie uwzględnienia skargi na akt administracyjny, nie wywołuje on skutków prawnych zasadniczo do chwili uprawomocnienia się wyroku. Mając na uwadze treść tego przepisu należy stwierdzić, że nie mógł on zostać naruszony w sposób wskazany w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej, to jest "poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy". Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.