II GSK 474/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1093/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Spytkowice z dnia 27 czerwca 2018 r. nr XL/352/18 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1093/24 oddalił wniesioną przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Spytkowice nr XL/352/18 z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Spytkowice maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie została dotknięta naruszeniem prawa usprawiedliwiającym jej eliminację z obrotu prawnego. Wbrew ocenie Prokuratora Okręgowego w Krakowie (zwanego dalej Prokuratorem) w sprawie nie doszło do naruszenia § 12 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, zwanych dalej z.t.p.). Stosownie do § 12 z.t.p., projekt ustawy, oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinien zawierać: 1) przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawieniem osiągniętych wyników; 2) szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt przewiduje takie postanowienia. Unormowanie to podlega odpowiedniemu stosowaniu do aktów prawa miejscowego z mocy § 143 z.t.p. Na tle badanej sprawy, w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały Rady Gminy Spytkowice wskazano na przyczyny podjęcia nowej uchwały, przywołując m.in. nowelizację przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2023 r., poz. 2151, zwanej dalej u.w.t.). Nadto wskazano jako uzasadnienie dla proponowanej liczby zezwoleń konieczność zapewnienia w sposób optymalny realizacji zasady równości wobec prawa i równowagi podmiotów już wykonujących działalność gospodarczą względem tych, które dopiero w przyszłości zamierzają podjąć taką działalność. Wskazano też na istotę nieodległej nowelizacji u.w.t. polegającą na wprowadzeniu limitu liczby zezwoleń zamiast limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Nie mógł zatem okazać się usprawiedliwiony zarzut Prokuratora, iż tekst uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały był nie dość szczegółowy. Zaprezentowany przez Radę Gminy Spytkowice sposób uzasadnienia projektu uchwały odpowiadał wymogom prawa, bowiem wyraźnie wskazywał na zamierzony cel wprowadzenia przepisów uchwalanego prawa miejscowego. Niezasadny okazał się też zarzut nieodniesienia się w uzasadnieniu projektu uchwały do postanowień uchwały nr XXXV/170/17 Rady Gminy Spytkowice z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Uchwała ta nie zawierała bowiem regulacji w zakresie liczby wydawanych zezwoleń. Zarzut Prokuratora dotyczył nadto braków samej uchwały w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a ta uchwała nie stanowiła przecież przedmiotu kontroli Sądu I instancji. Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, zaskarżając wyrok I instancji w całości. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, w postaci art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.), polegające na zaakceptowaniu jako zgodnych z prawem przepisów § 1 i 2 zaskarżonej uchwały o maksymalnej liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Spytkowice, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.t., pomimo że sformułowano je w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p. oraz z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, nakazującej przestrzeganie zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy na podstawie i w granicach prawa; brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwiał w konsekwencji ocenę zgodności z prawem uchwalonych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich opiniowania w trybie art. 12 ust. 5 u.w.t., czyniąc to opiniowanie pozornym, co uchybiało celom wyrażonym w preambule u.w.t. oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. Rada miała obowiązek uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności administracji publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, zwanej dalej u.s.g.) w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 1, 5 i 7 u.w.t. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także § 143, § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p., poprzez bezzasadne oddalenie skargi podczas gdy, po przeprowadzeniu prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W motywach skargi kasacyjnej Prokurator dodał, że art. 12 ust. 1 u.w.t. zawiera upoważnienie ustawowe, którego granice zostały przez Radę Gminy Spytkowice przekroczone, bowiem nie przewidziano w nim dowolności Rady w określaniu "miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Ustalona przez Radę maksymalna liczba zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych winna w sposób obiektywny realizować cel u.w.t., czyli ograniczać spożycie napojów alkoholowych. Uchwała natomiast zwiększyła ilość punktów sprzedaży z dotychczasowych 55 do 120. Rada nie odniosła do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na 2018 r., a ten przewidywał "zapobieganie powstawaniu nowych problemów alkoholowych, zmniejszenie rozmiarów zjawisk, które aktualnie występują". Uzasadnienie uchwały, podobnie jak protokół posiedzenia Rady, nie wskazywały, dlaczego taka liczba zezwoleń jest odpowiednia i nie przedstawia "alternatywnych rozwiązań wraz z informacją o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych", co narusza § 12, § 131 ust. 1 i § 143 z.t.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.), polegającego na zaakceptowaniu jako zgodnych z prawem przepisów § 1 i 2 zaskarżonej uchwały o maksymalnej liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Spytkowice, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.t., pomimo że sformułowano je w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p. oraz z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, nakazującej przestrzeganie zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy na podstawie i w granicach prawa oraz z naruszeniem celów określonych w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. i przy zachowaniu pozorności opiniowania przez jednostki pomocnicze, o jakim mowa w art. 12 ust. 5 r.w.t. Jak wynika z § 1 i § 2 uchwały Rady Gminy Spytkowice nr XL/352/16 z dnia 9 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Spytkowice maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2018 r., poz. 4838), Rada Gminy Spytkowice ustaliła maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 1 u.w.t. Stosownie do tego przepisu, rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla poszczególnych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rada Gminy Spytkowice przyjęła maksymalną liczbę zezwoleń w wymiarze po 30 dla każdego rodzaju napoju (o zawartości do 4,5% alkoholu z piwem, o zawartości od 4,5 do 18% oraz powyżej 18%) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz po 10 zezwoleń na sprzedaż każdego z tych rodzajów napojów alkoholowych (o zawartości do 4,5% alkoholu z piwem, o zawartości od 4,5 do 18% oraz powyżej 18%) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Przepisy art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. objęte zarzutem skargi kasacyjnej są regulacjami procesu sądowego (błędnie więc je zakwalifikowano jako przepisy prawa materialnego) i normują funkcję sądów administracyjnych (kontrolę działalności administracji publicznej) poprzez m.in. powierzenie im orzekania w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. W żadnym w wywodów skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów. Zresztą występowanie przez Prokuratora w postępowaniu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy jest już dowodem, że taki proces kontrolny został skutecznie uruchomiony. Przepisy art. 12 ust. 1, 5 i 7 u.w.t. obejmują upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 12 ust. 1 u.w.t.), formułując wymóg zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej (art. 12 ust. 5 u.w.t.) i obowiązek uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.w.t.). Przepisy art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. wymagają od organów samorządu terytorialnego: podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu oraz wspierania w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1 u.w.t.), a także wykonywania zadań przeciwdziałania alkoholizmowi przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności przez ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 r.w.t.). Preambuła do u.w.t. uznaje za doniosłe dla Narodu takie wartości jak trzeźwość, stanowiącą niezbędny warunek moralnego i materialnego doba. Błędnie wywodzi Prokurator, że uchwała już tylko z tego powodu narusza te przepisy r.w.t., że zwiększa liczbę miejsc, w których alkohol będzie dostępny na terenie Gminy Spytkowice (z dotychczasowych 55 punktów do punktów odpowiadających 120 zezwoleniom). Po pierwsze, w żadnym względzie kwestionowane przepisy § 1 i § 2 uchwały nie przesądziły, że liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych w Gminie Spytkowice osiągnie 120, bowiem zgodnie z art. 12 ust. 1 u.w.t. rada ustala jedynie maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż. Maksymalna liczba to wyłącznie górne ekstremum liczby zezwoleń, jakie może wydać Wójt Gminy Spytkowice we współdziałaniu z Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Zatem liczba tych pozytywnych wyników procesów stosowania prawa może nigdy nie osiągnąć tego pułapu, a realna liczba zezwoleń będzie wynikała w szczególności z liczby zainteresowanych taką działalnością przedsiębiorców składających podania oraz z oceny warunków uzyskania zezwolenia przez orzekającego w tych sprawach Wójta, względnie samorządowe kolegium odwoławcze. Zwiększenie dopuszczalnego prawnie górnego pułapu liczby zezwoleń nie sprzeciwia się realizacji nakazu ograniczenia spożycia napojów alkoholowych. Gdyby tak należało rozumieć art. 12 ust. 1 u.w.t., liczba przedsiębiorców posiadających zezwolenia mogłaby tylko maleć, a nie taki jest cel u.w.t. Po drugie, nie naruszono regulacji art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.; unormowania te mają charakter programowy i wyłącznie obrazują aksjologię zamierzeń legislacyjnych ustawodawcy, tzn. optymalnego dla danego terenu przeciwdziałania alkoholizmowi. Rozwiązania szczegółowe jednak pozostawia ustawodawca w tym zakresie radzie gminy i wójtowi, podkreślając, że to te organy w ramach swoich kompetencji (a więc ustalając górny limit zezwoleń, a następnie wydając kolejne zezwolenia do granicy tego limitu) "kształtują politykę społeczną". Polityka społeczna organów samorządu terytorialnego, to wizja porządku w pewnych obszarach stosunków społecznych uwarunkowana obyczajami i sytuacją gospodarczą panującą na danym terenie, które motywując radę gminy do przyjęcia konkretnych rozwiązań prawodawczych, pozostają poza ramami kognicji sądów administracyjnych. Innymi słowy w granicach prawa mieści się cały szereg kombinacji treści prawa miejscowego i metodyki jego stosowania przez organy wykonawcze, które rzeczywiście będą realizowały politykę ograniczonego spożywania napojów alkoholowych. Sposoby realizacji tej polityki, wbrew ocenie Prokuratora, należą niepodzielnie do rady gminy i przesądzają o jej autonomiczności w kreowaniu instrumentów zapobiegających patologii alkoholowej. Obyczaje panujące na danym terenie, realia rynkowe, poziom zainteresowania działalnością gospodarczą i struktura rynku pracy – wszystko to są determinanty składające się na politykę społeczną gminy w dziedzinie handlu (a w konsekwencji i spożycia) napojami alkoholowymi. Jak zwraca się uwagę w doktrynie, funkcją regulacji ustawowej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi jest osiąganie "pewnych stanów uważanych za pożądane", w tym prowadzących do zmniejszenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury ich spożycia (R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 58 i 59). Tym wartościom Rada Gminy Spytkowice dała dostatecznie wyraz w uzasadnieniu projektu uchwały wskazując na konieczność zaktualizowania stanu prawa miejscowego do nowelizacji u.w.t. oraz – co kluczowe – dla zapewnienia właściwego funkcjonowania lokalnego runku przedsiębiorców sprzedających napoje alkoholowe. Uzasadnienie takie, wbrew ocenie Prokuratora, nie musi mieć postaci obszernej, wszechstronnej analizy socjologicznej. Wystarczy, że Rada kieruje się przekonaniami zaczepionymi o bieżąco diagnozowane zagrożenia, zapotrzebowanie i oczekiwania mieszkańców oraz ich wizję "ładu moralnego" (w rozumieniu preambuły do u.w.t.), choćby wynikającymi z urzędowej wiedzy poszczególnych radnych. Na tle u.w.t. rada gminy występuje jako organ regulujący spożycie alkoholu tak za pomocą limitu punktów sprzedaży lub zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jak i obejmowaniem określonego terenu zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych (zob. D. Lebowa, [w:] Gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, Warszawa 2011, s. 12). W badanej sprawie Rada nie naruszyła wymogów prawidłowej legislacji z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p., wymagających aby projekt aktu prawa miejscowego zaopatrzony był w uzasadnienie przedstawiające: możliwości alternatywnych w stosunku do uchwalenia aktu umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawienia osiągniętych wyników (§ 12 pkt 1 z.t.p.), a także szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanego aktu albo jego poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt aktu przewiduje takie postanowienia (§ 12 pkt 2 z.t.p.). W sprawie nie miały zastosowania przepisy § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 pkt 2 z.t.p., bowiem § 5 uchwały przewidywał jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Nie podlegał zastosowaniu również art. 12 ust. 1 z.t.p., bowiem przepis § 143 z.t.p. wymagał jego odpowiedniego zastosowania. Sam zaś § 12 ust. 1 z.t.p. zakładał, że to organ prawodawczy rozstrzyga czy podejmie akt normatywny, czy też nie (i wówczas zda się na inne, pozalegislacyjne "alternatywne w stosunku do uchwalenia aktu" metody oddziaływana na rzeczywistość społeczną). Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 12 ust. 1 u.w.t. jest regulacją bezwzględnie obowiązującą; nie pozostawia radzie gminy wyboru między uchwaleniem prawa miejscowego o liczbie zezwoleń na sprzedaż a inną aktywnością. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 12 u.w.t. tworzą obowiązek podjęcia uchwały przez radę gminy w sprawach objętych upoważnieniem ustawowym (wyrok z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 455/21, Lex nr 3717200). Zatem art. 12 ust. 1 u.w.t. sprawił, że odpowiednie stosowanie § 12 pkt 1 z.t.p. do uchwały rady gminy o maksymalnej liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, polegało na zupełnym odstąpieniu od stosowania tej regulacji. Rada nie miała obowiązku formułowania uzasadnienia wskazującego alternatywne metody wpływu na sprzedaż napojów alkoholowych w gminie, bowiem art. 12 ust. 1 u.w.t. narzucił Radzie tylko jeden mechanizm – podjęcie uchwały określającej liczbę zezwoleń. Przy podejmowaniu uchwały dopełniono też wszystkich innych wymogów postępowania legislacyjnego, skoro zasięgano opinii jednostki pomocniczej (art. 12 ust. 5 u.w.t.) oraz "uwzględniono postanowienia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych" (art. 12 ust. 7 u.w.t.). "Uwzględnić" program w realiach badanej sprawy, to tyle co nie naruszyć postanowień § 1 uchwały nr XXXV/170/17 Rady Gminy Spytkowice z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Ten akt planistyczny Gminy wymaga osiągnięcia stanu ograniczonego spożywania alkoholu za pomocą wielu instrumentów stosowanych przez organy gminy łącznie; należą do nich: działania instytucjonalne (prowadzenie Punktu Konsultacyjnego Terapii Uzależnień, zapewnienie pomocy terapeutycznej i rehabilitacji, wspieranie ośrodka pomocy społecznej, współpraca z poradnią uzależnień i szpitalem specjalistycznym), działania edukacyjne (programy szkolne, szkolenia nauczycieli, akcie informacyjno-oświatowe), a także działania promocji zdrowia (profilaktyka zdrowotna, wycieczki dla dzieci i młodzieży, zajęcia sportowe i konkursy). W żadnym względzie skarga kasacyjna nie wykazała, aby kwestionowana uchwała naruszyła któryś z tych przepisów programowych. Nie doszło też do naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, w postaci art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skoro wykazano, że proces legislacyjny przed Radą przebiegał prawidłowo, nie doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego w zakresie, w jakim zasada ta inkorporuje zasadę szczegółową, tzn. zasadę przyzwoitej legislacji. Nie naruszono również żadnego z przepisów prawa materialnego objętego tym zarzutem, a tym samym powołanie się na zasadę praworządności (z art. 7 Konstytucji RP) również musiało okazać się bezskuteczne. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 i art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 w zw. z art. 91 u.s.g. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 1, 5 i 7 u.w.t. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także § 143, § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p., poprzez bezzasadne oddalenie skargi podczas gdy, po przeprowadzeniu prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jak już wcześniej wspomniano, przepisy art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. normują funkcję sądów administracyjnych (kontrolę działalności administracji publicznej) poprzez m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. W żadnym w wywodów skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów. Wynik sprawowanej przez sąd kontroli legalności administracji inny niż oczekiwany przez skarżącego nie oznacza, że sąd uchybił swojej funkcji kontrolnej. Przepisy art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. są regulacjami kierunkowymi; wyznaczają wektor rozstrzygnięcia sądu I instancji w wypadku wykrycia lub niewykrycia wadliwości aktu skutkującej stwierdzeniem jego nieważności lub stwierdzeniem, iż wydano go z naruszeniem prawa. Samoistnie więc zarzuty ich naruszenia nie mogą przesądzić o uwzględnieniu skargi kasacyjnej i wymagają wykazania, że to inne, ulokowane poza nimi, regulacje prawne zostały przez organ naruszone. Zgodność zaskarżonej uchwały z przepisami art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 1, 5 i 7 u.w.t. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także § 143, § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p. była już badana w ramach zarzutu skargi kasacyjnej obejmującego naruszenie prawa materialnego. Prokurator w motywach tego zarzutu nie zawarł żadnej nowej argumentacji w tym zakresie, ograniczając się do wyrażenia poglądu, iż pod względem procesowym powinno było zapaść orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w powodu naruszenia tychże regulacji. Naruszeniu nie uległ też art. 91 u.s.g., skoro reguluje on uprawnienia organu nadzoru, zaś w stosunku do zaskarżonej uchwały nie wydawano rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.