III SA/Kr 1093/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Spytkowice Nr XL/352/18 z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie: ustalenia dla terenu Gminy Spytkowice maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oddala skargę. Rada Gminy Spytkowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt.15 w związku art. 40 ust.1 i art. 41 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 609) oraz art.12 ust. 1 i 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 2151) podjęła 27 czerwca 2018 r. uchwałę nr XL/352/18 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Spytkowice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. 1. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "Rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 1 i § 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Spytkowice, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób: – arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 Rozporządzenia, a w konsekwencji – z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyniąc to opiniowanie pozornym przez organy nadzoru - w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminny oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a.", w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Spytkowice działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Prokurator podał, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Organ stwierdził jedynie, że proponowane liczby (zezwoleń) są optymalne dla zapewnienia zasady równości wobec prawa zarówno podmiotów wykonujących działalność gospodarczą, jak i tych które zamierzają tę działalność podjąć w przyszłości. Tymczasem w praktyce uchwała ta daje możliwość zwiększenia ilości punktów sprzedaży z 55 nawet do 120. Rada Gminy w żaden sposób nie odniosła się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazała powodów dla których przyjęła taką, a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, co uniemożliwia faktyczną kontrolę czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Tym bardziej, że we wspomnianym programie profilaktyki nie ma aktualnej analizy sytuacji dotyczącej poziomu spożycia alkoholu w gminie i jego skutków oraz brak w nim wskazania celów, i kierunków związanych z dążeniem do ograniczenia tego spożycia. Zdaniem Prokuratora, tak sformułowane uzasadnienie w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego dopuszczona tą uchwałą ilość zezwoleń jest odpowiednia, i czy wpłynie na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu. Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12 i 143 Rozporządzenia, gdyż zgodnie z ich dyspozycją powinno ono m.in. zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. Wobec powyższego, należy więc przyjąć, że dołączony do projektu ww. uchwały tekst zatytułowany "Uzasadnienie’', z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem o jakim mowa w § 12 i 143 Rozporządzenia. Tymczasem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12, z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20, z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/0, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19). Ponadto w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XL/18 z sesji Rady Gminy Spytkowice odbytej 27 czerwca 2018 r.). Opisane dowolne i bez rzetelnego uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności jest istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ pozostawił wniesioną w sprawie skargę do rozstrzygnięcia Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie została uwzględniona ponieważ zaskarżona uchwała nie naruszała wskazanych w skardze przepisów, a także uzasadnienie projektu uchwały poddawało się kontroli sądu administracyjnego co do przyjętych przez radę gminy maksymalnej liczby zezwoleń. Na wstępie Sąd zaznacza, że zasadniczo projekt kontrolowanej uchwały powinien zawierać uzasadnienie, aby sąd administracyjny mógł poddać kontroli zaskarżony akt prawny. W aktach sprawy znajduje się uzasadnienie projektu uchwały, które wskazuje jakie były dotychczasowe przepisy; wyjaśnia przyczyny konieczności podjęcia nowej uchwały, a także uzasadnia, dlaczego proponowane są konkretne limity zezwoleń. Kluczowy dla sprawy, zdaniem Prokuratora, §12 Rozporządzenia stanowi, że: uzasadnienie projektu ustawy (tu: projektu uchwały), oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinno zawierać: 1) przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych wyników; 2) szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt ustawy przewiduje takie postanowienia. Trzeba jednak podkreślić, że powołany §12 (znajdujący się w Dziale I rozdziale 1 Rozporządzenia) zgodnie z art. 143 powołanego aktu prawnego stosuje się do projektów aktów prawa miejscowego "odpowiednio", co oznacza, że w konkretnej sprawie "stosowany odpowiednio" przepis może być modyfikowany w zależności od regulowanej materii sprawy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2013 r., I FSK 1478/12 to zwrot, który jest powszechnie stosowany w przepisach prawa pozytywnego, które mówią o odpowiednim stosowaniu określonych przepisów prawa do jakiś innych przypadków niż te dla których zostały one ustanowione. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wywodach przytoczył obszernie literaturę i orzecznictwo, z którego wynika, że "odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Innymi słowy przyjmuje się że «odpowiednie« stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu «podciąganego» pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniał, że sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. W rozpatrywanej sprawie, w uzasadnieniu projektu uchwały wskazane zostały przyczyny konieczności podjęcia nowej uchwały (nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), a także przedstawione zostało uzasadnienie proponowanej liczby zezwoleń ("optymalne dla zapewnienia zasady równości wobec prawa zarówno podmiotów wykonujących działalność gospodarczą, jak i tych które zamierzają tę działalność podjąć w przyszłości"). Projektodawcy podkreślili również, na czym polegała istota nowelizacji – limit liczby zezwoleń zamiast limitu punktów sprzedaży. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro projektodawcy uchwały wskazali na przyczyny wejścia w życie nowych przepisów, a także nawiązali do dotychczasowych rozwiązań – to zarzut braku szczegółowości uzasadnienia projektu uchwały w praktyce sprowadza się do recenzowania przez Prokuratora tekstu uzasadnienia, w sytuacji gdy z tego uzasadnienia wynika wprost, że zmiana zasad limitowania liczby wydawanych zezwoleń; konieczność zachowania równowagi pomiędzy podmiotami już działającymi na rynku, a zamierzającymi podjąć tego typu działalność w przyszłości) stała u podstaw przyjętego kształtu podjętej uchwały. Zdaniem Sądu, taki sposób uzasadnienia projektowanej uchwały, w sposób wystarczający wyjaśniał "dlaczego" (co podkreślał w skardze Prokurator) rada gminy podjęła zaskarżoną uchwałę. Co więcej, zarzuty Prokuratora o braku odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (uchwała nr XXXV/170/17 Rady Gminy Spytkowice z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018) są o tyle bezzasadne, że akurat uchwała ta nie zawierała żadnych zaleceń w zakresie liczby wydawanych zezwoleń. W zarzutach skargi Prokurator wręcz podkreślał, że wspomniany program nie zawiera aktualnej analizy sytuacji dotyczącej poziomu spożycia alkoholu w gminie i jego skutków oraz brak w nim wskazania celów i kierunków związanych z dążeniem do ograniczenia tego spożycia. Sąd nie mógł więc poprzez kontrolę zaskarżonej uchwały weryfikować w istocie prawidłowości gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Nie były więc zasadne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.