II GSK 522/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA (del.) Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej im. płk. Karola Bacza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 503/20 w sprawie ze skargi S. M. na czynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej im. płk. Karola Bacza z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia negatywnych przesłanek do uzyskania dostępu do strefy zastrzeżonej lotniska oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., uwzględnił skargę S. M. na czynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej im. płk. Karola Bacza z dnia [...] marca 2020 r., w przedmiocie stwierdzenia negatywnych przesłanek do uzyskania dostępu do strefy zastrzeżonej lotniska, stwierdzając bezskuteczność tej czynności i orzekając o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, w dniu [...] marca 2020 r., uznał, że po stronie skarżącego zaistniały negatywne przesłanki do uzyskania dostępu do stref zastrzeżonych lotniska. Przyczyną tego stanowiska Komendanta był fakt prowadzenia w stosunku do S. M. postępowania karnego o czyn z art. 226 § 1 Kodeksu karnego - znieważenie funkcjonariusza. W ocenie Komendanta skarżący, jako osoba zatrudniona na lotnisku w charakterze wartownika SOL powinien mieć na względzie charakter czynu karalnego określonego w art. 226 k.k. Pomimo braku wystąpienia czynu określonego w art. 22 k.k. w katalogu negatywnych przesłanek skarżący, zdaniem Komendanta, nie dawał gwarancji zachowania najwyższych standardów pełnienia służby, w tym zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą czynność, co do zasady zgodził się ze stanowiskiem Komendanta, że zawarte w art. 188a ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1580 ze zm., dalej: Prawo lotnicze) wyliczenie negatywnych przesłanek uniemożliwiających udzielenie dostępu do strefy zastrzeżonej lotniska, nie ma charakteru wyczerpującego - za czym przemawia użycie przez prawodawcę przed wyliczeniem przesłanek sformułowania "w szczególności". Jednakże Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła sytuacja odmienna. Uznał, że negatywna przesłanka oparta na "powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko osobie lub skazania prawomocnym wyrokiem" dotyczy wyczerpującego katalogu przestępstw zawartego w art. 188a ust. 5 pkt 4 Prawa lotniczego. W ocenie Sądu I instancji, skoro ustawodawca dokonał w obrębie kategorii przesłanki dotyczącej skazania lub toczącego się postępowania szczegółowego wyliczenia rodzajów przestępstw, których popełnienie lub podejrzenie popełnienia może uniemożliwić dostęp do stref zastrzeżonych lotniska, to uznać należało, że mamy do czynienia z katalogiem zamkniętym tych przestępstw. Wyliczenie to, zdaniem Sądu, traciłoby swój normatywny sens, gdyby stosujący prawo organ mógł w zależności od własnego uznania dowolnie spis ten modyfikować. Sformułowanie "w szczególności" pozwala na oparcie treści czynności na stwierdzeniu negatywnej przesłanki innej niż wymieniona w art. 188a ust. 5 Prawa lotniczego, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie może być to przesłanka dotycząca skazania lub trwającego postępowania karnego związanego z przestępstwem innym niż mieszczące się w katalogu określonym art. 188a ust. 5 Prawa lotniczego. Katalog ten ma bowiem charakter wyczerpujący i nie podlegający poszerzeniu przez rozstrzygający organ. W podstawie prawnej wyroku podano art. 146 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Komendanta Morskiego Oddziału Staży Granicznej im. płk. K. Bacza w Gdańsku, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 188a ust. 5 Prawa lotniczego, poprzez błędną jego wykładnię polegające na uznaniu, iż przepis art. 188 a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo lotnicze zawiera zamknięty katalog przestępstw i nie podlega poszerzeniu, podczas gdy objęcie dyspozycją przepisu art. 188a ust. 5 ustawy stwierdzenia przez organ istnienia negatywnej przesłanki do uzyskania dostępu do strefy zastrzeżonej lotniska polegającej na ustaleniu, iż wobec S. M. toczy się postępowanie sądowe z art. 226 Kodeksu karnego wynika z celu regulacji oraz z treści pkt 1.2.4 Załącznika do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( WE) nr 300/2008 w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 2320/2003 w związku z art. 3 pkt 15 w/w Rozporządzenia, który obliguje do sprawdzenia jakiejkolwiek przeszłości kryminalnej, jako element oceny możliwości dopuszczenia danej osoby bez eskorty do stref zastrzeżonych lotniska. Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesiony w niej zarzut wraz z jego uzasadnieniem nie podważa prawidłowości oceny czynności Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej im. płk. Karola Bacza oraz wykładni art. 188a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo lotnicze, mającego kardynalne znaczenie w przedmiotowej sprawie, zawartej w wyroku Sądu I instancji. Jak wynika z motywów wyroku Sądu I instancji, stanął on na stanowisku, że powołany przepis zawiera wyczerpujący katalog rodzajów przestępstw, których popełnienie lub podejrzenie popełnienia może uniemożliwić dostęp do stref zastrzeżonych lotniska. Sąd stwierdził przy tym, że katalog ten nie podlega poszerzeniu przez organ rozstrzygający w przedmiocie uprawnień dostępu do zastrzeżonych stref lotniska. Organ natomiast stoi na stanowisku, że ów katalog nie ma charakteru zamkniętego, za czym przemawia konstrukcja art. 188a ust. 5 ustawy i użyty w nim zwrot "w szczególności" w zestawieniu z celem, jaki określono w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008, jego art. 3 pkt 15 i pkt 1.2.4 Załącznika do tego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Sądu I instancji stwierdza, że prawidłowym była wykładnia, jakiej dokonał ten Sąd w zakresie katalogu określonego w art. 188a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo lotnicze. Jak wynika z treści art. 188a ust. 1, ust. 4 i ust. 5 powołanej ustawy, zarządzający lotniskiem wyznacza strefy zastrzeżone lotniska oraz części krytyczne tych stref. W celu umożliwienia dostępu osób do tych strefy zarządzający lotniskiem lub przewoźnik lotniczy w ramach sprawdzenia przeszłości tych osób, występuje do komendanta oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do uzyskania takiego dostępu. Przesłanki te dotyczą zaistnienia zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko osobie lub skazania prawomocnym wyrokiem w związku z przestępstwem o charakterze terrorystycznym, przestępstwem przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, przestępstwem przeciwko obronności, umyślnym przestępstwem przeciwko życiu i zdrowiu, umyślnym przestępstwem przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu, umyślnym przestępstwem przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji w ruchu powietrznym, umyślnym przestępstwem przeciwko wolności, umyślnym przestępstwem przeciwko porządkowi publicznemu, umyślnym przestępstwem przeciwko ochronie informacji, umyślnym przestępstwem przeciwko wiarygodności dokumentów, umyślnym przestępstwem przeciwko mieniu lub umyślnym przestępstwem określonym w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852). Fakt użycia na wstępie przywołanego ustępu 5 art. 188a ustawy, sformułowania "w szczególności" w odniesieniu do przesłanek, jakie podlegają ustaleniu przez komendanta oddziału Straży Granicznej w celu wydania informacji o istnieniu bądź nieistnieniu przesłanek o negatywnym charakterze, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie ma charakteru wyczerpującego. Stwierdzenie to jednakże odnieś należy do przewidzianego w art. 188a ust. 5 pkt 2 ustawy, rodzaju przesłanek związanych z zaistnieniem zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niewątpliwie bowiem tak szerokie określenie powołanych przesłanek musi pozostawić organowi dokonującemu ustaleń w przedmiocie braku negatywnych przesłanek do uzyskania takiego dostępu, szerokie pole oceny czy osoba, której dotyczy zezwolenie dostępu do stref zastrzeżonych lub krytycznych, nie będzie stanowić zagrożenia dla szeroko rozumianej obronność lub bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Inaczej natomiast należy odczytywać katalog pomieszczony w art. 188a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo lotnicze, który jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, jest katalogiem o charakterze wyczerpującym, wobec czego nie jest rzeczą organu poszerzanie tego katalogu przy rozstrzyganiu, co do uprawnień dostępu do zastrzeżonych stref lotniska. Przywołana regulacja określa negatywne przesłanki w przedmiocie uprawnień dostępu w przypadku powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko osobie lub skazania prawomocnym wyrokiem w związku z przestępstwem: 1. o charakterze terrorystycznym; 2. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej; 3. przeciwko obronności; 4. przeciwko życiu i zdrowiu o charakterze umyślnym; 5. przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu o charakterze umyślnym; 6. przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji w ruchu powietrznym o charakterze umyślnym; 7. przeciwko wolności o charakterze umyślnym; 8. przeciwko porządkowi publicznemu o charakterze umyślnym; 9. przeciwko ochronie informacji o charakterze umyślnym; 10. przeciwko wiarygodności dokumentów o charakterze umyślnym; 11. przeciwko mieniu o charakterze umyślnym; 12. umyślnym przestępstwem określonym w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Już sama tylko konstrukcja przywołanego przepisu wskazuje na fakt, że zamysłem ustawodawcy było określenie, w sposób zupełny i kompletny, katalogu przestępstw, które w przypadku wszczęcia postępowania w związku z ich popełnieniem lub skazania za nie, stanowić będą przesłankę negatywną w postępowaniu w przedmiocie uprawnień dostępu do zastrzeżonych stref i stref krytycznych lotniska. Wobec powyższego za prawidłową uznać należy wykładnię art. 188a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo lotnicze, jakiej w przedmiotowej sprawie dokonał Sąd I instancji. Oceny tej nie zmienia podnoszony w zarzucie skargi kasacyjnej i jej motywach cel określony przepisami rozporządzenia nr 300/2008. Nie ulega wątpliwości, że powołane rozporządzenie w ramach przytoczonych regulacji z art. 3 ust. 5 i punktu 1.2.4. załącznika nr I do tego rozporządzenia, nakładają wymóg pozytywnego przejścia przez personel lotniska i członków personelu latającego kontroli przeszłości, w tym jakiejkolwiek przeszłości kryminalnej, przed uzyskaniem kart identyfikacyjnych upoważniających do dostępu do stref zastrzeżonych lotniska bez eskorty. Powołane regulacje prawa krajowego, również niewątpliwie wypełniają wymóg wynikający z rozporządzenia nr 300/2008 albowiem określają zakres przesłanek, jakie podlegają sprawdzeniu (weryfikacji) przed zezwoleniem określonej osobie na dostęp do stref zastrzeżonych i krytycznych lotniska, w tym przeszłości kryminalnej takiej osoby. Nie można jednakże wywodzić na gruncie prawa krajowego, że użycie w art. 3 pkt 15 rozporządzenia 300/2008 określenia "jakiejkolwiek przeszłości kryminalnej" zezwala na poszerzenie katalogu zawartego w art. 188a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo lotnicze. Jak już bowiem wskazano katalog ten ma charakter katalogu zamkniętego zaś przewidziane tam rodzaje przestępstw, jako przesłanek negatywnych dla wydania zgodny na dostęp do stref zastrzeżonych lotniska, odpowiada wymogom, jakie uznać należy za kluczowe a wręcz newralgiczne dla skutecznego zapewnienia realizacji zadań w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego oraz, w zakresie ustalonym przez prawo, obcego lotnictwa cywilnego. Końcowo, odnosząc się do powołanego w motywach skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/17, wskazać należy, że dotyczył on zastosowania art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, jak również obejmował swymi wywodami stan prawny obowiązujący w 2017 r. W tej sprawie przedmiotowa czynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej im. płk. Karola Bacza miała miejsce pod rządami znowelizowanej ustawy Prawo lotnicze, która w art. 188a miała już odmienną treść w stosunku do treści obowiązującej w roku 2017 r., także w zakresie ustępu 5 punktu 3, który przestał obowiązywać oraz punktu 4, który uległ modyfikacji, tak w zakresie katalogu przestępstw, jako przesłanek negatywnych, jak również okoliczność, na jakim etapie prowadzonego postępowania karnego brane pod uwagę będą skatalogowane czyny karalne stanowiące przesłankę negatywną dla wydana zgodny na dostęp do stref strzeżonych lotniska. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.