II GSK 533/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1583/19 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 maja 2019 r. nr BP.502.80.2019.1186.LB3.3233 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1583/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 maja 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych w dotychczasowym postępowaniu oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. obrazę prawa postępowania, tj.: - niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi i niewłaściwe uznanie, że organ dokonał właściwych ustaleń w sprawie w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że Organ II Instancji, poprzez niewłaściwą absorbcję ustaleń dokonanych przez Organ I Instancji wydał decyzję: a) bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, tj. ustalenia danych zawartych na tabliczkach znamiennych umieszczonych na skontrolowanym zespole pojazdów, sprawdzenia rzeczywistej masy własnej, ładowności poszczególnych części kontrolowanego zespołu pojazdów, braku ustalenia jakie tablice rejestracyjne posiadał kontrolowany zespół pojazdów, które to ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia albowiem z treści tabliczek, faktycznej masy pojazdu i ładowności, tablic rejestracyjnych, można wywieść, czy pojazd zarejestrowany pod numerem [...] obejmuje łącznie przednią i tylną część naczepy, czy wyłącznie tylną część naczepy; b) poprzez błędną ocenę treści, względnie nieuprawnione podważenie prawdziwości danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu [...] będącym dokumentem urzędowym i uznanie, że pojazd o numerze [...] stanowił przyczepę złączoną z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], podczas gdy z dowodu rejestracyjnego pojazdu [...] wynika, że naczepa marki D-Tec stanowi jeden pojazd odpowiadający warunkom technicznym pojazdu długiego i ciężkiego składającego się z dwóch części (jest naczepą i składa się z 2 części: VIN: [...] część przednia, VIN: [...] część tylna), posiadający numer rejestracyjny [...], o numerze VIN [...], o masie własnej 8200 kg, dopuszczalnej ładowności (administracyjnej i konstrukcyjnej) 53.800 kg, maksymalnej masie całkowitej (administracyjnej i konstrukcyjnej) 62.000 kg, maksymalnym nacisku osi 88,20 Kn (9000 kg) na każdą z pięciu osi, co zaś odpowiada łącznym parametrom obu elementom pojazdu złączonego z ciągnikiem; c) poprzez niewłaściwe uznanie, że z pojazdem zarejestrowanym pod numerem [...] jako naczepa była złączona przyczepa o numerze [...], podczas gdy pojazd o numerze [...] dotyczy łącznie obu tych elementów, a nie tylko tylnej części, dla której odrębny dokument rejestracyjny nie istnieje. II. obrazę prawa materialnego, tj.: - art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 4b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej za brak zezwolenia VII kategorii w pozostałych przypadkach podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż przedmiotowy zespół pojazdów spełniał wszystkie wymagane przez prawo normy tak aby uznać go za normatywny w dniu kontroli. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają przedstawionego stanowiska Sądu I instancji. Na wstępie należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1416/19; wyrok NSA z 5 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1896/17; wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 67/16; wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2809/14, wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1801/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To przepisy prawa materialnego determinują przebieg postępowania dowodowego (określają, co i jakimi środkami dowodowymi powinno zostać dowiedzione), które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na usprawiedliwienie nie mogły zasługiwać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowane w pkt II petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 4b p.r.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za brak zezwolenia VII kategorii w pozostałych przypadkach. Wskazać należy, że w myśl art. 62 ust. 4 p.r.d. zespół pojazdów może składać się najwyżej z 3 pojazdów, a zespół ciągnięty przez pojazd silnikowy inny niż ciągnik rolniczy lub pojazd wolnobieżny - z 2 pojazdów. Natomiast według art. 62 ust. 4b pkt 1 p.r.d., przejazd zespołu pojazdów złożonego z liczby pojazdów większej niż określona w ust. 4 wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 64d. Jak stanowi art. 64d ust. 1 p.r.d. zezwolenie kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego jest wydawane na jednokrotny lub wielokrotny przejazd po drogach publicznych w wyznaczonym czasie, na trasie wyznaczonej w zezwoleniu. Zgodnie z art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, to jest w sytuacji przewozu ładunku innego niż niepodzielny pojazdem nienormatywnym, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwolenia kategorii I i II, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Stosownie zaś do treści art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ustaleniami organów sporny zespół pojazdów składał się z trzyosiowego ciągnika samochodowego, jednoosiowej naczepy i trzyosiowej przyczepy. Zestaw posiadał łącznie 7 osi. Pojazd o nr rej. [...] spoczywał na pojeździe silnikowym i obciążał ten pojazd, a zatem w ocenie organu należało zakwalifikować go jako naczepa, a pojazd o nr rej. [...] był przyczepą, gdyż został przystosowany do łączenia go z innym pojazdem (nie był to pojazd, który spoczywał na pojeździe silnikowym i obciążał ten pojazd). Na poparcie tego stanowiska zasadnie wskazano, że w stosunku do naczepy i przyczepy nadano dwa dowody rejestracyjne o różnych numerach i nadano tym pojazdom dwa różne numery VIN. Pojazdy te posiadają więc inne numery identyfikacyjne, mają indywidulane dane techniczne każdego z nich. Trafnie wskazał to GITD, a WSA zaakceptował, że fakt wpisania w treści dowodu rejestracyjnego pojazdu o nr [...], że naczepa składa się z dwóch części w żaden sposób nie świadczy, iż oba człony w treści dowodu rejestracyjnego określane jako naczepy, tworzą jedną naczepę i należy je kwalifikować konstrukcyjnie właśnie jako jedną naczepę, czemu już przeczy treść samych definicji naczepy i przyczepy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 50 p.r.d., przyczepa to pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem, natomiast naczepa oznacza przyczepę, której część spoczywa na pojeździe silnikowym i obciąża ten pojazd (pkt 52 w. art. 2 p.r.d). Pomimo złączenia naczepy i przyczepy, to nadal w świetle prawnym są to odrębne pojazdy. Fakt, że przyczepa nie może być samodzielnie użytkowania bez naczepy nie ma tu znaczenia. Naczepa może być wykorzystywana jako samodzielny pojazd. Strona nie musi korzystać z przyczepy, a jeśli to robi to powinna uzyskać zezwolenie. Definicje pojazdu zawierają art. 2 pkt 31, 50 i 52 p.r.d. W pojęciu pojazdu mieści się również naczepa i przyczepa. Jeżeli zatem zarówno tzw. ciągnik, jak i naczepa oraz przyczepa były zarejestrowane jako odrębne pojazdy, to nie ma podstaw do zarzucenia organowi niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, dotyczących rzeczywistego charakteru połączonych elementów tego zespołu pojazdów. Status pojazdu określa bowiem dowód rejestracyjny, a nie okoliczności faktyczne dotyczące sposobu jego użytkowania, jak chce tego skarżący (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1801/16). Zgodnie zaś z art. 2 pkt 68 p.r.d. pojazd skompletowany to taki pojazd, który w celu spełnienia wymagań technicznych oraz uzyskania założonych cech użytkowych powstał w wyniku co najmniej jednego etapu kompletacji. W orzecznictwie NSA został wyrażony pogląd, że o tym, iż dany pojazd jest pojazdem skompletowanym, decyduje wyłącznie dowód rejestracyjny. O tym więc, czy mamy do czynienia z dopuszczonym do ruchu pojazdem skompletowanym decyduje wyłącznie dowód rejestracyjny, a nie ustalenia organu wymierzającego karę za przejazd pojazdem nienormatywnym (np. wyroki NSA z: 5 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2798/17; 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 67/16). Jeżeli więc naczepa składa się z dwóch elementów posiadających odrębne dowody rejestracyjne, to każdy z tych elementów jest odrębnym pojazdem w rozumieniu art. 2 pkt 31 p.r.d., co trafnie stwierdził Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu (por. m.in. wyroki NSA z: 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2809/14, 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1801/16). Postawione zarzuty opierają się na błędnym założeniu autora skargi kasacyjnej, że organy zaniechały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym nie wzięły pod uwagę parametrów zespołu pojazdów. Jak wynika z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wszystkie ustalone w toku postępowania okoliczności i zgromadzone czy z inicjatywy organu, czy strony dowody muszą zostać poddane ocenie zgodnej z zasadami logiki (por. Andrzej Wróbel, Art. 80 [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, 2019). Badanie to musi zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organy. W rozpatrywanej sprawie oś sporu koncentruje się wokół prawidłowości ustalenia, że poddany kontroli zespół pojazdów składał się z trzech (a nie jak twierdzi skarżący dwóch) pojazdów, zatem na jego przejazd wymagane było zezwolenie kategorii VII. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenie organów, że skontrolowany zespół pojazdów składał się z trzech pojazdów. Trafnie również stwierdził Sąd I instancji, że podnoszone przez autora skargi kasacyjnej kwestie dowodowe odnoszące się do technicznych możliwości użytkowania pojazdów, tzn. ich łącznego i rozłącznego używania - nie mogą w żadnej mierze być podstawą do kwestionowania prawidłowości ich urzędowej rejestracji jako odrębnych pojazdów. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji, bez znaczenia pozostaje, że pojazd nie może samodzielnie poruszać się po drodze, bowiem z definicji zawartej w p.r.d. nie wynika taki obowiązek, a zatem zarzut skarżącego, że organy powinny zbadać kwestię użytkowania naczep, jest bezpodstawny. W konsekwencji, za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt I petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i niewłaściwe uznanie, że organ dokonał właściwych ustaleń w sprawie w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 76 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie organy przyjęły, że skontrolowany zespół pojazdów stanowił pojazd nienormatywny z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 62 ust. 4 p.r.d. Prawidłowo więc została na skarżącego nałożona kara pieniężna na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 140ab ust. 2 p.r.d. za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym - jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII. Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 1800 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu udziału w rozprawie przed NSA (pkt 2 sentencji).