II GSK 541/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2217/12 w sprawie ze skargi O. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 stycznia 2013 r. w sprawie ze skargi O. B.-R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) nr [...] z [...] maja 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ( dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] listopada 2010 r. przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Dyrektor Oddziału ARiMR zawiadomieniem z [...] kwietnia 2012 r. poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2010 r. Następnie Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2010 r. Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej, decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że Kierownik Biura ARiMR przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanej działce ewidencyjnej Nr [...], zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L Nr 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm. – dalej: rozporządzenie Nr 1122/2009). Organ stwierdził, że skarżąca m.in. zadeklarowała działkę nr [...] o powierzchni 1,80 ha, podczas gdy powierzchnia wyznaczonego w jej ramach maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności (PEG) wynosi 1,67 ha. Tym samym zdaniem Prezesa ARiMR Dyrektor Oddziału ARiMR zasadnie stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes ARiMR odnosząc się do zarzutu skarżącej kwestionującego charakter stwierdzonego rażącego naruszenia prawa przez Kierownika Biura ARiMR, stwierdził, że nie dokonywał ustaleń wielkości stwierdzonych nieprawidłowości odnośnie do powierzchni gruntów. Organ zauważył, że płatności bezpośrednie mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 stycznia 2013 r. uwzględnił skargę O. B.-R. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddział ARiMR. WSA stwierdził, że decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2010 r. została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm. – dalej: ustawa o płatnościach), po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku co do ustalenia powierzchni. Do płatności przyjęto, jak się później okazało, nieprawidłową powierzchnię działki nr [...], różniącą się od powierzchni wynikającej z PEG. Sąd pierwszej instancji podniósł, że cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawania treści decyzji w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. W rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są zgodne i czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Sąd stwierdził, że jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Stwierdzenie wystąpienie ewentualnych niezgodności między powierzchnią do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy prawa procesowego – art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, że treść decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich na rok 2010 stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W konkluzji Sąd uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności z powodu rażącego naruszenia prawa. Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi O.B.-R., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W związku z tym należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. Takie poglądy na temat rażącego naruszenia prawa przedstawił też Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż ich treść oraz argumentacja wskazują na niezrozumienie przez jej autora istoty postępowania prowadzonego przez organy nadzoru, mającego na celu ustalenie, czy wydana w ogólnym postępowaniu administracyjnym decyzja rażąco narusza prawo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są chybione. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu "rażącego naruszenia prawa". Spór dotyczy zatem tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności – nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją – organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać "rażące naruszenie prawa". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności – stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Jak już wspomniano, "rażące naruszenie prawa" może polegać także na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Tego rodzaju zarzutów w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Przede wszystkim zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, w omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, www.orzeczenia.nsa. gov.pl). Trzeba jednak podkreślić, że na mocy powołanego uprzednio art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, organ jest zobligowany stać na straży praworządności i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei z treści powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesięnia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Zauważyć w związku z tym należy, że nieuwzględnienie ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa. Wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. W tej sytuacji należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych, a w istocie do tego zmierzały wywody organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.