II GSK 568/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2021/12 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 2021/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej jako RPO lub Rzecznik) przy udziale uczestnika postępowania W. Ch. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR lub Agencja) z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmawiające przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej uchylił to rozstrzygnięcie. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. W. Ch. wystąpił do Agencji o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2012 r. ARiMR poinformowała W. Ch. o odmowie przyznania pomocy finansowej wskazując, że w dniu złożenia wniosku wnioskodawca nie był wpisany do rejestru producentów mleka i na ten dzień nie przysługiwało mu prawo do kwoty indywidualnej dostaw w wysokości [...] kg, nie spełniał więc warunków z § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.), dalej: rozporządzenie MRiRW z dnia 17 października 2007 r. Organ zwrócił uwagę, że z treści załączonego do wniosku zaświadczenia Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] wynika, że W. Ch. jest wpisany do rejestru producentów od [...] stycznia 2011 r. i od tego dnia przysługuje mu kwota mleczna we wskazanej wysokości. W ocenie organu oznacza to, że stosownie do treści § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. na dzień złożenia wniosku rolnik nie był wpisany do rejestru producentów i nie posiadał indywidualnej kwoty mlecznej, a to skutkowało odmową przyznania wnioskowanej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) postanowieniem z dnia 13 września 2012 r. o sygn. akt II GZ 299/12 (publik. LEX nr 1282293) oddalił zażalenie W. Ch. na postanowienie WSA w W. z dnia 26 czerwca 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 1324/12 odmawiające W. Ch. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r., a postanowieniem z dnia 28 września 2012 r. Sąd skargę odrzucił. W tej sytuacji skargę do WSA w W. na rozstrzygnięcie ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. złożył RPO. Rzecznik zakwestionował wykładnię § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. dokonaną przez organ wskazując, że z literalnego brzmienia tego przepisu wprost wynika, że w dniu złożenia wniosku rolnikowi musi przysługiwać indywidualna kwota mleczna. Równocześnie przepis nie precyzuje terminu wpisania rolnika do rejestru, wymagając jedynie, by legitymował się tym wpisem w chwili przyznawania pomocy. Zdaniem Rzecznika, ponieważ zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 50 ze zm.), dalej: u.o.r.m. w przypadku zbycia gospodarstwa, prawo do indywidualnej kwoty mlecznej przechodzi na nabywcę gospodarstwa ex lege, to W. Ch. prawo do indywidualnej kwoty mlecznej przysługiwało od dnia zawarcia umowy darowizny, czyli od dnia [...] stycznia 2011 r., więc miał je w dniu składania wniosku – [...] stycznia 2011 r. Wpisanie do rejestru nastąpiło [...] stycznia 2011 r., a zatem wpis ten istniał w momencie rozstrzygania o przyznaniu pomocy. Z tych powodów Rzecznik wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia objętego skargą i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. WSA w W. skargę uwzględnił. Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez Agencję prawidłowo. Gospodarstwo rolne przeszło na W. Ch., a umową darowizny z dnia [...] stycznia 2011 r. darowana została także indywidualna kwota dostaw mleka w wysokości [...] kg. W dniu [...] stycznia 2011 r., a więc z zachowaniem 7-dniowego terminu wynikającego z art. 30 ust. 3 u.o.r.m. Uczestnik postępowania przekazał właściwemu organowi wypis aktu notarialnego i kopię umowy z dnia [...] stycznia 2011 r. wraz z wnioskiem o dokonanie wpisu do rejestru producentów o przejściu kwoty mlecznej oraz w tym samym dniu złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", dotyczący realizacji operacji z priorytetu środki towarzyszące restrukturyzacji sektora mleczarskiego, o którym stanowi art. 16a ust. 1 lit. e) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) [Dz. U. UE z dnia 21 października 2005 r. L 277, s. 1], dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. W ocenie Sądu I instancji rozstrzygając o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy Agencja niewłaściwie zinterpretowała i zastosowała art. 30 u.o.r.m. i § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. Sąd wyjaśnił, że na gruncie art. 30 u.o.r.m. sądy administracyjne zajmują stanowisko, że przejście na nabywcę gospodarstwa prawa do kwoty indywidualnej, o którym mowa w art. 30 ust. 1 następuje ex lege w chwili zbycia gospodarstwa producenta, a wpis, którego dokonuje właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynu Rolnego w oparciu o art. 30 ust. 4 jest deklaratoryjny. To stanowisko Sąd podzielił, a nadto podkreślił, że dotrzymany przez Uczestnika postępowania termin z art. 30 ust. 3 u.o.r.m. ma charakter instrukcyjny. Wobec powyższego, mając na uwadze treść § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. WSA w W. przyjął, że Uczestnikowi postępowania w dniu złożenia wniosku przysługiwała (od [...] stycznia 2011 r.) kwota indywidualna w wysokości co najmniej [...] zł. Zdaniem Sądu zasadnie RPO argumentował w skardze, że w § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. nie ma wymogu legitymowania się wpisem do rejestru w dniu składania wniosku. Z treści § 5a ust. 1 tego rozporządzenia wynika tylko, że ubiegający się o pomoc na operację dotyczącą priorytetu, o którym stanowi art. 16a ust. 1 lit. e) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 powinien być wpisany do rejestru. W ocenie Sądu "ubiegającym się o pomoc" jest osoba od chwili złożenia wniosku do jego rozpatrzenia. W. Ch., który od dnia [...] stycznia 2011 r. ubiegał się o przyznanie pomocy, [...] stycznia 2011 r. spełnił wymóg przewidziany w § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r., bo tego dnia został wpisany do rejestru producentów. W tym stanie rzeczy WSA w W. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, a formułując wskazania co do dalszego postępowania polecił Agencji zastosować się do wyroku. II Skargę kasacyjną złożył Prezes ARiMR. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi RPO oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną działając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. poprzez uznanie, że jeden z warunków przyznania pomocy tj. wpis do rejestru producentów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.o.r.m. nie musi być spełniony w dacie składania wniosku o przyznanie pomocy, co doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że nie było podstaw do odmowy przyznania pomocy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadniając zarzut wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd dokonał błędnej wykładni § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. Zdaniem Agencji przepis ten należy wykładać w taki sposób, że o pomoc finansową mogą się ubiegać wyłącznie osoby, które spełniają określone w nim wymogi w dniu składania wniosku, gdyż pomoc ta przysługuje osobom już prowadzącym działalność rolniczą, a nie tym, które działalność taką zamierzają dopiero rozpocząć, co wyraźnie wynika z brzmienia przepisu i innych unormowań rozporządzenia. I chociaż warunek ten nie został przez prawodawcę sformułowany wprost, to jednak jednoznacznie wynika z treści przepisu. Dlatego należy przyjąć, że prawidłowa wykładnia § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. powinna być taka, że spełnienie przez wnioskodawcę warunku posiadania wpisu do rejestru producentów musi nastąpić na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy, nie zaś w trakcie rozpatrywania wniosku przez organ. RPO skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie. Rzecznik podzielił argumentację prawną zawartą w zaskarżonym wyroku WSA w W. Uczestnik postępowania także skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie miały miejsca, zatem spełnione są warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Z treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Prezesa ARiMR oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie NSA nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku WSA w W. zgodnie z żądaniem w niej sformułowanym i do oddalenia skargi Rzecznika. Niezasadność skargi kasacyjnej należy odnieść do dwóch płaszczyzn. W warstwie formalnej poprawne postawienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów materialnych wymagało wskazania właściwych przepisów p.p.s.a., które naruszył ten Sąd, nie akceptując wykładni § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. Skarga kasacyjna tego warunku nie spełnia, zatem jest wadliwa w kontekście treści art. 174 p.p.s.a. W ocenie Sądu II instancji nie jest to wada, która uniemożliwia rozpoznanie zarzutu w postępowaniu kasacyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), jednak dla profesjonalnego i sformalizowanego środka prawnego jest to okoliczność, którą należy wskazać jako wadę, która może uniemożliwić rozpoznanie zarzutu, jeżeli z uzasadnienia Sąd II instancji nie potrafi wywieść kierunku i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia wskazuje na błąd wykładni § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. Z tego powodu NSA może odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej, a tym samym wskazać na drugi poziom jej nietrafności. Skarga kasacyjna przyjmuje założenie, że § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. wymaga od wnioskodawcy ubiegającego się o pomoc na operację dotyczącą priorytetu związanego ze środkami na restrukturyzację sektora mleczarskiego wpisania do rejestru producentów w chwili złożenia wniosku o przyznanie takiej pomocy, a nie bycia wpisanym w momencie jej przyznania. WSA w W. przyjmuje pogląd odmienny, w ramach którego poprawna wykładania wskazanego przepisu nie może wiązać uprawnienia do pomocy z koniecznością rejestracji w dniu złożenia wniosku, ale rozstrzygania o pomocy. Rozbieżność w zakresie wykładni § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. wiąże się z rozumieniem zwrotu "są wpisani do rejestru producentów" i odniesieniem sformułowania do treści § 5a ust. 3 tego aktu prawnego. Rozbieżność interpretacji jest skutkiem stanu faktycznego niekwestionowanego przez strony, w którym ustalono, że W. Ch. w dniu złożenia wniosku nie był wpisany do rejestru producentów, ale w tej chwili przysługiwała temu podmiotowi kwota mleczna, którą nabył w drodze darowizny gospodarstwa rolnego i w dniu orzekania o pomocy był wpisany do rejestru o jakim stanowi § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W ocenie NSA stanowisko, a więc wykładnia przyjęta w wyroku WSA w W. odpowiada prawu. Z treści § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. wynika, że o pomoc przewidzianą w tym przepisie mogą ubiegać się podmioty tam wskazane, jeżeli są wpisane do rejestru. Z niej nie wynika jednak, że wpis do rejestru ma istnieć w chwili złożenia wniosku. NSA wychodzi z założenia, że pomoc operacyjna ma sprzyjać rozwojowi określonej działalności, zatem organy są zobowiązane do takiej wykładni prawa, która sprzyja uzyskaniu tej pomocy. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie powinny jednoznacznie i wprost wynikać z przepisu prawa. Z § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. takie ograniczenie nie wynika. Podkreślić należy, że z pomocy mogą korzystać tylko podmioty spełniające prawem określone warunki, ale to nie oznacza, że te warunki mają być wypełnione w chwili złożenia wniosku, jeżeli prawo tak nie stanowi. Muszą być zrealizowane w chwili przyznania pomocy, zatem wykładnia § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dokonana przez WSA w W. przyjmująca, że wpis do rejestru musi być wykazany w chwili rozpoznania wniosków o przyznanie pomocy jest zgodna z prawem. Trafność takiego rozumienia przepisu wzmacnia treść § 14 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r., który stanowi, że nieprzyznanie pomocy na podstawie złożonego wniosku może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wniosek nie ma numeru identyfikacyjnego wnioskodawcy z ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności albo nie dołączono do niego wniosku o wpis do tej ewidencji lub kopii, bądź też wniosek został złożony po terminie. Z tej regulacji jednoznacznie wynika, że treść § 5a ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia nie może być rozumiana w sposób przyjęty przez organy ARiMR. W kontekście tych uwag NSA stwierdza, że zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przepisów prawa materialnego nie ma uzasadnionych podstaw. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.