II GSK 577/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 429/16 w sprawie ze skargi J. F. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 429/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. F. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy na rok 2016. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji, uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] uchwalony został budżet gminy na 2016 r. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 lutego 2016 r., J. F. w dniu 25 marca 2016 r. złożył skargę do WSA w Białymstoku, w której podniósł, że uchwała została podjęta bez wymaganego quorum, bowiem pomimo tego, że w trakcie głosowania był obecny na sali obrad, to jednak skierował się ku wyjściu i nie uczestniczył w głosowaniu nad uchwałą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że skarga na powyższą uchwałę nie spełnia przesłanek wskazanych w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej: usg), ponieważ nie jest skargą na uchwałę, która narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Rada Miejska podniosła ponadto, że zaskarżona uchwała znajduje oparcie w powołanych w jej podstawie prawnej przepisach i została podjęta przy wymaganym qworum, co potwierdza podjęta w trybie nadzorczym uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), przede wszystkim uznał, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa przejawiająca się w istnieniu naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd miał na uwadze, że skarżący, w pismach procesowych uzupełniających skargę, konkretyzował istnienie naruszenia interesu prawnego poprzez potrzebę wyeliminowania uchwały podjętej sprzecznie z przepisami proceduralnymi związanymi z trybem głosowania i bez wymaganego quorum. Tak określonego naruszenia nie można jednak, w ocenie Sądu I instancji, przyporządkować do przepisu prawa uzasadniającego wystąpienie z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Brak jest bowiem przepisu prawa, w którym skarżącemu przysługiwałoby uprawnienie do żądania uchwalenia budżetu w określonej treści. Za niewystarczające do przyjęcia odmiennej oceny WSA uznał samo niezadowolenie skarżącego z przebiegu debaty nad budżetem, przyjętymi poprawkami i głosowaniem nad budżetem w kształcie odmiennym od oczekiwanego przez skarżącego. Dalej WSA stwierdził, że nie jest również - wbrew twierdzeniom skarżącego - naruszeniem interesu prawa lub uprawnienia, procedowanie przez organy gminy w kwestii przyjęcia uchwały. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy zdaniem WSA potwierdza, jaki był przebieg procedowania Rady Miejskiej w S. w dniu [...] stycznia 2016 r. Skarżący, manifestując swoje niezadowolenie z przebiegu prac nad poprawkami do budżetu, podjął decyzję o opuszczeniu sali obrad jeszcze przed zakończeniem dyskusji nad projektem budżetu. Swoją decyzję zakomunikował Przewodniczącej, która poinformowała go o skutkach opuszczenia sali obrad. Wola skarżącego, by opuścić salę obrad, nie była jednak spójna z jego działaniem. Do czasu głosowania nad budżetem, w trakcie tego głosowania i do ogłoszenia wyników głosowania skarżący pozostał na sali obrad. Analiza nagrania zarówno audio, jak i audio-video jednoznacznie świadczy o obecności skarżącego podczas głosowania i do jego zakończenia. Świadczy też o tym, że skarżący miał wiele czasu i możliwości, by salę obrad opuścić, bowiem przewodnicząca dwukrotnie informowała zebranych o zakończeniu debaty nad projektem budżetu i dwukrotnie wezwała radnych do głosowania nad budżetem. Wybór dokonany przez skarżącego o pozostaniu na sali wbrew wcześniejszym deklaracjom jej opuszczenia i przy świadomości skarżącego, że nieobecność na sali spowoduje zerwanie quorum, świadczy zdaniem WSA, o przyjętej przez skarżącego taktyce głosowania i nie może negatywnie rzutować na ocenę poprawności przebiegu głosowania. Na marginesie WSA zauważył, że kwestia istnienia - lub nie - quorum podczas głosowania nad zaskarżoną uchwałą była przedmiotem badania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku. Uchwała RIO nr [...] z [...] lutego 2016 r. podjęta w trybie nadzorczym, odmówiła stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej. Sąd podzielił argumentację prawną powołaną w uzasadnieniu uchwały RIO, a także ocenę dowodów zgromadzonych w postępowaniu nadzorczym. Zaskarżona uchwała podjęta została w warunkach quorum, przy siedmiu głosach za, bez głosów wstrzymujących i przeciwnych i w obecności na sali skarżącego, który głosu nie oddał. Sąd przyjął argumentację RIO wyrażoną w uzasadnieniu uchwały jak własną, bez potrzeby ponownego jej przytaczania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. F., zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc, poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny materiału dowodowego, przejawiającej się nieprawidłową interpretacją dowodu z nagrania audio i audio-video przedstawionego przez skarżącego, przez co Sąd błędnie uznał, że skarżący dokonał wyboru pozostania na sali w czasie głosowania, a także pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do twierdzeń skarżącego w zakresie faktu, że skarżący był w trakcie opuszczania sali i nie zamierzał brać udziału w głosowaniu, braku ustosunkowania się przez WSA w Białymstoku do twierdzeń przewodniczącej Rady Miejskiej w S. po złożeniu oświadczenia przez skarżącego w przedmiocie zerwania quorum; - art. 151 ppsa, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, a także wykazał, że podjęta przez Radę Miejską w S. uchwała zapadła bez wymaganego quorum; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 101 usg poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w skarżeniu wskazanej powyżej uchwały; - art. 14 usg poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że skarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, tj. bez wymaganego quorum. Z uwagi na powyższe, z mocy art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania, przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wyznaczonego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa - pełnomocnik oświadczył, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania - z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie są bowiem usprawiedliwione i nie podważają skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa przejawiająca się w istnieniu naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 101 usg nie jest bowiem trafny. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego nieprawidłowym zastosowaniu i błędnym uznaniu, że skarżący nie ma interesu prawnego w skarżeniu wskazanej powyżej uchwały nie jest trafny. Poza sporem pozostaje zatem kwestia wykładni art. 101 ust. 1 usg. Trzeba jednak wyjaśnić, że w świetle utrwalonego orzecznictwa przepis ten uznawany jest za lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 ppsa określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. W art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 50 ppsa legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, natomiast w art. 101 ust. 1 usg wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Trafnie podnosi się zatem, że to strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie omawianego przepisu tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela przy tym poglądy, że art. 101 ust. 1 udg nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Ponadto z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 usg. Kwestia interpretacji interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02), zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 usg była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną). TK wskazał na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 952/09). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podstaw, by w rozpatrywanym można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie uznał, iż skarżący w rozpoznawanej sprawie nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Skarżący w istocie ograniczał się bowiem do twierdzeń, że uchwała została podjęta bez wymaganego quorum i wskazywał na potrzebę wyeliminowania uchwały podjętej sprzecznie z przepisami proceduralnymi związanymi z trybem głosowania i bez wymaganego quorum. W pełni zgodzić należy się tymczasem z Sądem I instancji, że tak określonego naruszenia nie można jednak przyporządkować do przepisu prawa uzasadniającego wystąpienie z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Zasadnie wskazano na brak przepisu prawa, na podstawie którego skarżącemu przysługiwałoby uprawnienie do żądania uchwalenia budżetu w określonej, innej treści. Trafnie za niewystarczające do przyjęcia odmiennej oceny uznano samo niezadowolenie skarżącego z przebiegu debaty nad budżetem, przyjętymi poprawkami i głosowaniem nad budżetem w kształcie odmiennym od oczekiwanego przez skarżącego. Jak już bowiem podniesiono, skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 usg nie może być swoistą "actio popularis". Naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego nie można też wiązać z faktem, że zaskarżona uchwała jest uchwałą budżetową. Uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, zatem nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień, czy zobowiązań osób trzecich. Wobec trafności stwierdzenia, że skarżący nie miał interesu prawnego do zaskarżenia do sądu przedmiotowej uchwały kwestia zasadności stawianych w skardze zarzutów naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały nie podlega merytorycznej ocenie. W tym stanie rzeczy wniosku o uchylenia zaskarżonego wyroku nie popiera także zarzut naruszenia art. 14 usg. Z treści tego przepisu nie można bowiem wywieść naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przepis ten stanowi mianowicie jedynie, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Istotnie, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się co do obecności skarżącego na sali obrad podczas głosowania. Powyższe nie jest wprawdzie zrozumiałe w świetle wcześniej zaprezentowanego przez Sąd I instancji stanowiska odnośnie do braku po stronie skarżącego interesu prawnego - w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg - do wniesienia skargi. Niemniej jednak w świetle dotychczasowych rozważań powyższe nie podważa oceny, że wyrok - nawet mimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Usprawiedliwienia nie znajduje też zarzut naruszenia art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc. Zgodnie z art. 106 § 5 ppsa do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis dotyczy zatem uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów jakie sąd może przeprowadzić, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z akt nie wynika tymczasem, by takie postępowania na podstawie art. 106 § 3 ppsa było przeprowadzone. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 151 ppsa, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie trzeba wskazać, że zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przytoczona regulacja wskazuje zatem sposób rozstrzygnięcia, jest to tzw. przepis "wynikowy", zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można by mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdyby strona wykazała, że Sąd I instancji nie miał podstaw do nieuwzględnienia skargi. Taki stan rzeczy w sprawie nie ma miejsca. W świetle poczynionych dotąd wywodów stanowisko Sądu I instancji - co do stwierdzenia po stronie skarżącego braku interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały do sądu administracyjnego - zarzutami skargi kasacyjnej nie zostało skutecznie podważone. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) Sąd podjął na podstawie art. 207 § 2 ppsa.