II GSK 60/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1242/06 w sprawie ze skargi B. T. P. i S. C. C. Spółki Komandytowej w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej uchylenia decyzji co do kary pieniężnej w wysokości 200 zł za brak wykresówki i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od B. T. P. i S. C. C. Spółki Komandytowej w K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 220 zł (słownie: dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na skutek skargi firmy B. T. P. i S. C. C. Spółka Komandytowa w K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Stwierdził ponadto, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądził od organu na rzecz spółki kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że po przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2005 r. kontroli drogowej samochodu ciężarowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę, będącą właścicielem kontrolowanego pojazdu, karę pieniężną w łącznej wysokości 10 200 zł, w tym: - 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), zwanej dalej u.t.d., i lp. 1.1.1. załącznika do tej ustawy, - 2000 zł za wykonywania transportu drogowego z przyrządem kontrolnym, który nie odpowiada przepisom w zakresie rejestracji wymaganych okresów jazdy, na podstawie art. 92 ust. 1 pkt. 2 i 6, art. 92 ust. 4 u.t.d. i lp. 1.11.7 ust. 2. załącznika do tej ustawy i w związku z ust. 3 lit. B Rozdziału VI Załącznika nr I do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.85.370.8) oraz art. 8 A ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441) i art. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295), - 200 zł za brak jednej wykresówki, na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 , art. 92 ust. 4 u.t.d. i lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b) załącznika do tej ustawy i art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca spółka podniosła, że kontrolowany przewóz był wykonywany na potrzeby własne firmy, a prowadzący pojazd kierowca był pracownikiem spółki. W związku z tym Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił tę decyzję uznając, że w sprawie nie został wyjaśniony charakter przewozu i ważności wykresówki oraz czy faktycznie w dniu kontroli kierowca był pracownikiem spółki w rozumieniu kodeksu pracy, czy też prowadził pojazd na podstawie cywilno-prawnej umowy zlecenia. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając sprawę ponownie, wezwał skarżącą do nadesłania odpowiednich dokumentów ubezpieczenia kierowcy i decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. po raz kolejny nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 10 200 zł, na którą to kwotę składały się kary pieniężne określone w pierwszej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał ją w mocy, wskazując, że transport drogowy wykonywany był bez licencji, nie okazano podczas kontroli drogowej wykresówki i brak było ważności tachografu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka wniosła o uchylenie w całości tej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r., zaprzeczając, że kontrolowany przewóz miał charakter zarobkowy uzasadniający konieczność posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego. Wskazała również, że wszystkie czynności wykonywane przez kontrolowanego kierowcę objęte umową o pracę jak i umową zlecenia wyczerpują elementy stosunku pracy i podniosła, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879) nie nakładała obowiązku instalowania tachografu w przypadku dokonywania przewozu rzeczy na potrzeby własne. Sąd I instancji uwzględnił skargę w całości. W pierwszej kolejności uznał, że nałożenie kary pieniężnej (2000 zł i 200 zł) za wykonywanie transportu drogowego z przyrządem kontrolnym, który nie odpowiada przepisom w zakresie rejestracji wymaganych okresów jazdy i nieposiadania wykresówki, które to obowiązki wynikają z rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, uznał za naruszenie prawa materialnego. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażone między innymi w wyrokach z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1261/05; z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1319/05; z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1359/05) wyjaśnił, że nakładanie kar pieniężnych za naruszanie tych przepisów wspólnotowych możliwe jest dopiero od 21 grudnia 2005 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), zgodnie z którą do art. 92 ust. 1 dodano punkt 8, stanowiący podstawę do nakładania takich sankcji finansowych za wykonywanie transportu drogowego oraz innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem wspólnotowych przepisów dotyczących przewozów drogowych. W rozpoznawanej sprawie w dniu kontroli, tj. [...] lipca 2005 r., wskazany przepis ustawy nowelizującej jeszcze nie obowiązywał, zatem naruszenie przepisów wspomnianego rozporządzenia wspólnotowego dotyczących obowiązku posiadania w pojeździe wykresówek oraz obowiązku poddania okresowemu sprawdzaniu zainstalowanego w pojeździe tachografu nie podlegało karze, a rozszerzająca interpretacja art. 92 ust. 1 pkt 6 u.t.d. umożliwiającego nakładanie kar pieniężnych za naruszanie wiążących Polskę umów międzynarodowych jest niedopuszczalna. Natomiast skarga w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji została uwzględniona z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nie wyjaśniono charakteru kontrolowanego przewozu, co miało kluczowe znaczenie w tej sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w części uchylającej zaskarżoną decyzję co do kwoty 200 zł za brak wykresówki, w tej części wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 in principio u.t.d. i nieuzasadnioną odmowę zastosowania w sprawie lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b) załącznika do tej ustawy, co spowodowało pominięcie w toku postępowania art. 87 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. i ustalenie, że z przepisów prawa krajowego nie wynikał obowiązek posiadania przez kierowcę wykresówek. W jej uzasadnieniu organ podkreślił pominięcie przez Sąd art. 87 ust. 1 i 2 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w czasie kontroli, z którego wyraźnie wynikał obowiązek posiadania przez kierowcę wykonującego transport drogowy jak i przewozy na potrzeby własne wykresówek, będących zapisem urządzenia samoczynnie rejestrującego czas pracy kierowcy i jazdy pojazdu, a obowiązek ten był "zabezpieczany" przez lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b) załącznika do u.t.d. Tym samym równolegle do prawa wspólnotowego w prawie krajowym również ustanowiono analogiczne obowiązki związane z transportem drogowym. Nawet jeśli przyjąć pogląd Sądu co do "ograniczonego" zakresu hipotez art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 u.t.d., to jednak istniała podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za brak wykresówki, skoro w art. 92 ust. 1 u.t.d. in principio mowa jest o naruszeniach przepisów ustawy o transporcie drogowym, a w art. 87 ust. 1 i 2 taki obowiązek posiadania wykresowego ustanowiono. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie wskazując, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy oraz zasadnie stwierdził, że brak było postaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za brak wykresówki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej − z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania − nie pozwala wyjść poza jej zakres i sformułowane zarzuty, co nie wyłącza możliwości przytaczania w motywach wyroku dodatkowych argumentów i rozważań mieszczących się w tak rozumianych jej granicach. Przed dalszymi rozważaniami trzeba przypomnieć i jednocześnie wyjaśnić przyczyny rozbieżności w orzecznictwie sądowym w sprawach rodzajowo do tej podobnych. Ich źródłem było dodanie do art. 92 ust. 1 u.t.d. nowego pkt 8 na podstawie art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Wprowadzono nim dodatkowy tytuł nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem, w postaci naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów "wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych", obok już istniejącego tytułu − naruszenia "wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych". Traktując rozłącznie oba wymienione tytuły przyjmowano w orzeczeniach, na które powołano się w motywach zaskarżonego wyroku, że dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r. przy wymierzaniu takich kar można było stosować przepisy wspólnotowe będące "innym prawem" niż wynikające z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (odpowiednio art. 92 ust. 1 pkt 8 i 7 u.t.d.). Ten kierunek orzecznictwa uległ zmianie, poczynając od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 570/06 z przyczyn ukazanych w jego motywach, które skład orzekający w tej sprawie również podziela. Jak wynika z uzasadnienia projektu wymienionej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., miała ona na celu "doprecyzowanie" art. 92 ust. 1 u.t.d. przez odesłanie do przepisów wspólnotowych, które w rozumieniu teorii źródeł prawa nie było potrzebne jako dotyczące już unormowanej sfery wiążących Polskę umów międzynarodowych (druk sejmowy Nr 3930 z dnia 17 lutego 2005 r., s. 26). Stosownie bowiem do art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, a ponadto gdy wynika to z ratyfikowanej umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Taką umową jest Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzeczpospolitą Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polski do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 894). Jego art. 2 stanowi, że od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, że zgodnie z tym przepisem zarówno pierwotne, jak i wtórne prawo wspólnotowe obowiązuje nowe państwa członkowskie od dnia akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań. Stosownie do art. 249 Traktatu, dla wykonywania swoich zadań "Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym państwie członkowskim". Oba rozporządzenia Rady (EWG): Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.85.370.1) i Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.85.370.8) zostały więc przyjęte do polskiego stanu prawnego jako stanowiące część umowy międzynarodowej, którą jest Traktat Akcesyjny. Określono w ich przepisach dwa elementy kierowanych do adresatów norm prawnych: hipotezę i dyspozycję, pozostawiając − stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia Nr 3820/85 − wydanie przez Państwa Członkowskie przepisów obejmujących między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego. W dniu wydania kwestionowanych decyzji obowiązujące wówczas brzmienie art. 2 pkt 2 i art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców nawiązywało do przepisów rozporządzenia Nr 3820/95, a jej art. 2 pkt 1 − do przepisów u.t.d. zawierającej w art. 92 i następnych oraz w załączniku unormowania dotyczące wysokości kar za naruszenie przepisów o wykonywaniu transportu drogowego. W ten sposób uzupełniono normy prawa wspólnotowego dotyczące przewozów drogowych, o wspomniany już, brakujący element sankcji. W zaskarżonym wyroku błędnie więc przyjęto, że przed dniem 21 grudnia 2005 r. nie było sankcjonowane przez prawo krajowe naruszenie przepisów wspólnotowych, o których mowa w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.