II GSK 633/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie Magdalena Bosakirska NSA Janusz Nowacki Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2011/09 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2011/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił w części skargę W. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: W dniu 14 maja 2007 r. w W., przy ul. S. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Chrysler o numerze rejestracyjnym [...], prowadzonego przez skarżącego W. O. W trakcie kontroli kierowca okazał dowód rejestracyjny pojazdu, prawo jazdy, dowód osobisty, wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorcy Handel i Usługi "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w Z., umowę współpracy pomiędzy wymienioną spółką i skarżącym, zaświadczenie poświadczające spełnienie wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym, świadectwo legalizacji ponownej taksometru nr [...], książkę kasy rejestrującej oraz wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe, należącej do skarżącego. W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 18.000 zł, ograniczając jej wysokość, w oparciu o przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.), do kwoty 15.000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżącemu nie została udzielona licencja na wykonywanie transportu drogowego osób. Wobec tego organ uznał, że przewóz wykonywany w dniu kontroli przez skarżącego odbywał się bez wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Organ pierwszej instancji stwierdził również wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Stwierdzono bowiem, że na bagażniku dachu kontrolowanego pojazdu zostało umieszczone podświetlane urządzenie (podświetlany plafon) z nazwą "[...]", napisem "E." oraz numerami telefonów [...] i [...]. Powyższe, w ocenie organu, stanowiło naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. Organ ustalił także, iż w kontrolowanym pojeździe znajdował się taksometr fiskalny kasy rejestrującej. W związku z powyższym, organ stwierdził wykonywanie przez skarżącego przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy "w zakresie stwierdzonych naruszeń" oraz uchylił tę decyzję w zakresie nałożonej kary w wysokości 18.000 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. nałożył na skarżącego karę w wysokości 15.000 zł. Wyrokiem z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 767/08, WSA w W. oddalił skargę W. O. na powyższą decyzję. Uwzględniając skargę kasacyjną W. O., NSA wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II GSK 25/09, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w W. NSA uznał za usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. Stwierdził, iż ustawa o transporcie drogowym odróżnia przewozy okazjonalne od przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką i wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego rozróżnienia pozwala przyjąć, że zakazy wymienione w art. 18 ust. 5 lit. a/ - c/ u.t.d. nie obowiązują przy wykonywaniu transportu drogowego taksówką i dotyczą jedynie wykonywania przewozów okazjonalnych, a zatem przewozów wykonywanych na podstawie licencji udzielonej na podstawie art. 5 cyt. ustawy. W konsekwencji NSA uznał, że skoro w sprawie w sposób niewątpliwy ustalono, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, to znaczy, że nie wykonywał przewozu okazjonalnego. Taki stan rzeczy – zdaniem NSA – wskazuje, że stan faktyczny sprawy nie uzasadnia stosowania wobec skarżącego zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a/ - c/ u.t.d. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w W., będąc związany wyrokiem NSA, stwierdził, iż skarga W. O. zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, a także w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, albowiem decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji naruszają prawo w tej części. Zdaniem Sądu, wydając przedmiotowe decyzje organy dopuściły się – mającego istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ u.t.d., polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Jednocześnie WSA w W., kierując się wyraźnym stanowiskiem NSA, uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie w pozostałej części, a więc w zakresie dotyczącym kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2011/09, wniósł W. O. Strona wnosząca skargę wskazała, że zaskarża wyrok w całości oraz wnosi o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1) art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką; 2) art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego; 3) art. 5 ust. 3 pkt. 4 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż skarżący, niebędący posiadaczem licencji, nie może wykonywać przewozów na rzecz posiadacza licencji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a, art. 151 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji wobec faktu, iż organ utrzymał jednocześnie decyzję organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń w całości w mocy oraz jednocześnie uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary i nałożył karę pieniężną winnej wysokości; 2) przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji; 3) przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie, iż stroną postępowania jest W. O., podczas gdy winna nią być spółka Handel i Usługi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Z.; 4) art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako skierowanych do osoby niebędącej stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nałożenie (wymierzenie) kary pieniężnej ma być konsekwencją stwierdzonego naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego tymczasem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń, a jednocześnie skorygował wysokość nałożonej kary. O ile owa "korekta" jest niedopuszczalna, o tyle nałożona kara odpowiadać ma stwierdzonemu naruszeniu. Są to bowiem nierozerwalnie powiązane ze sobą elementy – nie można skorygować nałożonej kary bez skorygowania decyzji w zakresie naruszenia. W takim przypadku korekta powinna przyjąć formę uchylenia decyzji w danym zakresie. Wskazano, iż Sąd błędnie ustalił, że stroną postępowania jest W. O., podczas gdy zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt. 4 u.t.d. skarżący wykonywał osobiście przewozy na rzecz spółki Handel i Usługi "[...]" sp. z o.o. Spółka ta zatem jako przedsiębiorca odpowiedzialny z tytułu wykonywania transportu drogowego w oparciu o wydaną licencję winna być stroną postępowania administracyjnego. W ocenie kasatora całkowicie błędna jest wykładnia art. 4 pkt 11 u.t.d. polegająca na wyróżnieniu "przewozów okazjonalnych" oraz przewozów wykonywanych na podstawie licencji "taksówkowej". Sąd błędnie wyinterpretował powyższy przepis, wyłączając spod "przewozów okazjonalnych" te dokonywane "taksówką". O braku podstaw do takiej wykładni świadczy choćby brak systematyki w wyróżnianiu przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji taksówkowej. Całkowicie bowiem dyferentne są skojarzenia przewozów okazjonalnych z pojęciem licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W żaden bowiem sposób nie można z przepisów ustawy wywieść, iż istnieje przewóz okazjonalny i zdefiniowany odrębnie przewóz taksówkowy. Ustawa nie wprowadza takich kategorii podziału, a to przepis ustawy jest zawsze podstawą rozstrzygnięcia. Podkreślono nadto, iż W. O. wykonywał transport w zupełnej zgodności z art. 5 ust. 3 pkt. 4 u.t.d. Jako przedsiębiorca współpracujący z posiadaczem licencji, wykonywał przewóz w swoim imieniu, ale na rzecz posiadacza licencji. Fakt, iż na paragonie widnieje nazwa podmiotu oznacza jedynie, iż usługa wykonywana jest w jego imieniu. Nie oznacza to natomiast automatycznie, iż usługa wykonywana jest w imieniu i na rzecz tego podmiotu. Kwestię wykonywania przewozu na czyjąś rzecz ocenia się nie według skutku fiskalnego, ani nie według skutku podziału tzw. zysków, ale tylko i wyłącznie na postawie skutku cywilnoprawnego Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II GSK 25/09, który jednoznacznie stwierdził, iż zarzuty błędnej wykładni art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 ustawy o transporcie drogowym, które sprowadzały się do kwestionowania wyłączenia z przewozów okazjonalnych przewozów dokonywanych taksówką, okazały się chybione. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że regulacja zawarta w art. 12 ustawy o transporcie drogowym oznacza, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób po uzyskaniu licencji w rozumieniu art. 5 tej ustawy, a transport drogowy taksówką, to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku uznał za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, iż skarżący działał we własnym imieniu, był zatem osobą wykonującą w dniu kontroli przewóz drogowy, a w konsekwencji był też osobą, do której należało skierować decyzję – stroną postępowania administracyjnego. NSA stwierdził również, iż organ odwoławczy zastosował kary przewidziane wyłącznie w przepisach ustawy i jej załączniku, a zatem nie może być mowy o zastosowaniu przez organy kary nieznanej ustawie lub środków wykluczających się i dlatego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych na podstawie art. 145 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w pełni zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA, a stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie uległ zmianie pozwalającej na odstąpienie od zawartej w powyższym wyroku NSA wykładni prawa. Stąd też skarga kasacyjna, której zarzuty sprowadzają się w istocie do polemiki z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r., sygn. II GSK 25/09, nie mogła odnieść zamierzonego rezultatu z uwagi na jednoznaczną treść art. 190 p.p.s.a. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.