II GSK 649/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2022/09 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. K. na rzecz Głównego Geodety Kraju 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] września 2009 r. w przedmiocie zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z wnioskiem o zastosowanie wobec B. K. – geodety uprawnionego do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii – sankcji dyscyplinarnej, polegającej na zawieszeniu w wykonywaniu uprawnień zawodowych na okres jednego roku, wystąpił do Głównego Geodety Kraju Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. Uznał bowiem, że geodeta nie wykonuje zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Ustosunkowując się do przedstawionych zarzutów B. K. stwierdził, że pochopnie oceniono jego działalność zawodową, gdyż dopuścił się jedynie nielicznych zaniedbań. Oświadczył, że nie będzie wykonywał nowych zleceń przez jeden rok i poprosił o nienakładanie wnioskowanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego "kary dyscyplinarnej". Główny Geodeta Kraju uznał wniosek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. za zasadny i postanowił zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych przez B. K. na okres 1 roku. Organ wywiódł, że przeprowadzona kontrola działalności B. K. ujawniła, że przyjmując do wykonania prace geodezyjne nie zgłaszał ich do właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Ponadto nie wywiązywał się z ustalonych terminów zakończenia prac, nie zgłaszał zmian terminów zakończenia prac, nie stosował przepisów prawa w zakresie udziału stron w toczącym się postępowaniu, nie przestrzegał standardów technicznych przy wykonywaniu czynności pomiarowych i obliczeniowych. O nieprofesjonalnym wykonywaniu zadań przez B. K. świadczą też – według organu – liczne skargi na jego prace geodezyjne. B. K. wystąpił do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że decyzja o zawieszeniu wykonywania przez niego uprawnień zawodowych jest dla niego krzywdząca. Zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w piśmie z dnia [...].02.2009 r. przyznał, że przy wykonywaniu prac geodezyjnych dopuszczał się uchybień formalno-prawnych, jednak zapewniał, że je usunie i poprawi swoje postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Główny Geodeta Kraju zawiesił postępowanie w sprawie dyscyplinarnej do dnia 30 czerwca 2009 r., podając, że złagodzenie kary będzie możliwe, jeżeli geodeta wywiąże się z zaleceń pokontrolnych oraz przedstawi sprawozdanie z wykonania prac geodezyjnych. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. poinformował Głównego Geodetę Kraju, że B. K. nie przedstawił do tej daty żadnego sprawozdania oraz informacji o wykonaniu zadań pokontrolnych. Rozpoznając sprawę po upływie okresu zawieszenia postępowania dyscyplinarnego, Główny Geodeta Kraju stwierdził, że B. K. nie wywiązał się ze zobowiązania usunięcia nieprawidłowości i tym samym wykazał brak poczucia odpowiedzialności za przyjęte do wykonania prace geodezyjne. Tym samym nałożenie kary zawieszenia uprawnień na 1 rok uznał za zasadne. B. K. zaskarżył decyzję Głównego Geodety Kraju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Zarzucił, że decyzja została wydana pochopnie, bez jakiegokolwiek sprawdzenia okoliczności faktycznych, gdyż wszelkie zalecenia pokontrolne zostały wykonane. Wyjaśnił, że celowo nie sporządził sprawozdania, bowiem uważał, że sprawozdanie może być odebrane jako stronnicze, a nadto oczekiwał kontroli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę powołał art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), wskazując, że przepis ten zawiera katalog sankcji nakładanych w trybie administracyjnym przez Głównego Geodetę Kraju na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (art. 46 ust. 1) w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych. Nie określa natomiast kryteriów wyboru konkretnej sankcji, a w przypadku zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych – kryterium określenia czasokresu jej trwania. Tym samym decyzja o nałożeniu sankcji ma charakter uznaniowy. Podkreślił, że organ działając w ramach uznania administracyjnego powinien uzasadnić zastosowanie konkretnej sankcji w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy i wykazać, że orzeczona kara jest adekwatna do stopnia (wagi) popełnionych naruszeń. Sąd I instancji jednocześnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Nałożenie na skarżącego sankcji zawieszenia go w wykonywaniu uprawnień zawodowych na okres 1 roku znajduje natomiast szerszą motywację w decyzji pierwszoinstancyjnej. Utrzymanie tej decyzji w mocy oznacza jednak, że organ II instancji podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ich ocenę dokonaną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w sytuacji gdy sam skarżący przyznał się do popełnienia naruszeń; zarzucił jedynie, że je usunął. Ponadto dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji ma znaczenie fakt, że organ II instancji, przez zawieszenie postępowania, dał skarżącemu szansę usunięcia uchybień i w związku z tym złagodzenie sankcji, nakładając na niego w związku z tym pewne obowiązki. Skarżący nie wywiązał się jednak z tych obowiązków. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.). W ramach tej podstawy sformułowane zostały następujące zarzuty: Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – przez to, że Sąd nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia w sposób wnikliwy wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności podstaw nałożenia na skarżącego kary i wyboru jej rodzaju. Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania został w skardze kasacyjnej wskazany jako naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ oraz naruszenie art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju poprzez niedostrzeżenie, że w toku postępowania administracyjnego nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym również do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędem Sądu I instancji było to, że pomimo stwierdzenia uchybień w zakresie uzasadnienia decyzji, tj. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., nie uchylił tej decyzji, opierając się na niepoprawnej konstrukcji, że nałożenie na skarżącego sankcji zawieszenia go w wykonywaniu uprawnień zawodowych na okres 1 roku znajduje jednak szerszą motywację w decyzjach organów orzekających w niniejszej sprawie. Według skarżącego, tego typu stwierdzenie jest niedopuszczalne i prowadzi do wskazania, że Sąd I instancji w rzeczywistości uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji. Podniesiono też, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia art. 7, art. 77 i art. 75 k.p.a., a także tego, że mimo iż organ miał taki obowiązek wobec wydania decyzji o charakterze uznaniowym, nie wskazał przesłanek jakimi kierował się przy wyborze kary, mając na uwadze stopień zawinienia sprawcy oraz rodzaj i charakter naruszenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przyczyn nieważności nie występuje. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 p.p.s.a., czyli naruszenie przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie ocena zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga poczynienia kilku uwag. Skarga kasacyjna powinna odpowiadać warunkom formalnym i materialnym określonym w art. 176 p.p.s.a. Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy zaliczyć między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w niej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wspomniano, istotnym wymogiem materialnym (konstrukcyjnym) skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czyniąc skargę nieskuteczną oraz uniemożliwiającą dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia. Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest ważnym elementem skargi kasacyjnej również dlatego, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej, co wynika ze wspomnianego związania sądu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez sąd I instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać znaczenie interpretowanego przepisu (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04, Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04, Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05, Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06, Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06, Lex nr 281385). Przystępując do oceny zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie odpowiada on wszystkim warunkom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że poza twierdzeniem, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji, zarzut ten nie został szerzej uzasadniony. W szczególności nie wyjaśniono, dlaczego w konstrukcji tego zarzutu powołany został art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Podnieść należy, że powyższy przepis znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Jest to uprawnienie do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć sądowych w sprawie, niezgodnych z prawem. Omawiany przepis określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. W niniejszej sprawie postępowanie miało charakter jednofazowy i nie było faktycznych podstaw do wychodzenia poza granice skargi i zajmowanie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, bo po prostu tych innych postępowań nie było. Wątpliwości co do poprawności konstrukcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania budzi umieszczenie w niej art. 46 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przepisem prawa materialnego, zatem nie może służyć do usprawiedliwienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania został przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej jako naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że poza twierdzeniem, że decyzja zaakceptowana przez Sąd I instancji została wydana w zasadzie tylko dlatego, że skarżący nie przedłożył do akt postępowania materiału dowodowego, przy czym zaznaczono, że organ administracyjny nie może biernie oczekiwać na zgłoszenie dowodów przez stronę, zarzut ten w zasadzie nie został usprawiedliwiony. W rozpatrywanej sprawie inicjatywa dowodowa prowadząca do wykazania, że wobec skarżącego nie powinna być orzeczona kara dyscyplinarna, należała do skarżącego. Należy bowiem podkreślić, że skarżący został zobowiązany do naprawienia błędów popełnionych w związku z wykonywaniem zawodu geodety, do których popełnienia przyznał się i jednocześnie zobowiązał się do ich naprawienia. W tych okolicznościach to skarżący winien wykazać, że zobowiązanie wypełnił, czego jednak, jak wynika to z akt sprawy, nie uczynił. W odniesieniu do konstrukcji tego zarzutu mają również zastosowanie uwagi związane z błędnym przywołaniem art. 135 p.p.s.a. przedstawione powyżej w związku z pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej. Niezależnie od podanych wyżej przyczyn uznania omawianych zarzutów za nieskuteczne należy zauważyć, że wobec podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor winien wykazać, że uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywód taki jednak nie został przedstawiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.