II GSK 651/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1595/12 w sprawie ze skargi A. S.A. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1595/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w M. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r. oraz zasądził od organu na rzecz A.S.A. z siedzibą w M. 3.113 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nałożył na A. S.A. karę pieniężną w wysokości 23.200 zł. Organ ten ustalił, że w dniu [...] listopada 2011 r. w miejscowości D. na drodze gminnej zatrzymano do kontroli pojazd marki V.o nr rej. [...] wraz z naczepą. Zespołem pojazdów kierował R. Ch., który wykonywał przewóz drogowy rzeczy - pospółki w imieniu Spółki. Podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla: pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych; potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy. W wyniku ważenia organ I instancji stwierdził naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk 12,10 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 4.10 t, - nacisk 26,80 t na potrójnej osi nienapędowej naczepy - przekroczenie o 5 t, - łączna masa pojazdów 45,20 t - przekroczenie dmc o 5,20 t, - przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę faktyczną decyzji organu I instancji, którą nałożono karę na podstawie załącznika nr 2 do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "u.d.p."). Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10 C o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S. z datą ważności do [...] lutego 2013 r. Z dokumentu tego wynika, że wartość obciążenia maksymalnego wagi wynosi 10 t. Inspektorzy realizując procedurę korzystania z ww. wag, korzystają z dwóch wag podkładanych pod każde koło kontrolowanego pojazdu, a wynik nacisku z dwóch wag podstawionych pod jedną oś pojazdu jest sumowany. Pojazd zważono jednokrotnie, gdyż kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania, iż opisywane wagi nie powinny być wykorzystywane do przeprowadzonej kontroli, gdyż nacisk na poszczególne koła kontrolowanego pojazdu był niższy niż 10 t. Zdaniem GITD, organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał wyliczeń wysokości nałożonej kary pieniężnej, mając na uwadze wysokości sankcji kar pieniężnych przypisanych do poszczególnych naruszeń, zawartych w treści załącznika nr 2 do u.d.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm,, dalej: " p.p.s.a."). Zdaniem tego Sądu organy naruszyły art. 7, 77 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), co do poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia. Sąd podniósł, iż zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tych względów wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. W ocenie WSA jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku kwestionowania przez Spółkę procesu ważenia z uwagi na możliwości wag wskazanych w protokole kontroli obowiązkiem organu było zgromadzenie stosownej dokumentacji potwierdzającej spełnienie zarówno wymogów prawnych, jak i wymogów technicznych stawianych przez producenta. Konieczne było także odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do ww. zarzutów skarżącej istotnych z punktu widzenia podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że Spółka podpisała protokół kontroli bez zastrzeżeń nie jest wystarczające. Zdaniem WSA w W. wyjaśnienia organu nie są wystarczające do przyjęcia, że wag SAW 10C/II można było używać do pomiaru dopuszczalnej masy całkowitej osi wielokrotnej zespołu pojazdów poddanego kontroli w rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym. Zasady użytkowania urządzeń określają producenci, co potem jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zarówno w świadectwie homologacji, certyfikatach zatwierdzenia typu oraz świadectwach legalizacji. Ze świadectwa homologacji UE nr [...] wynika, że waga nieautomatyczna SAW 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag). Urządzenie to nie posiada homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów. Zdaniem Sądu I instancji wagi przenośne do pomiarów statycznych typu SAW 10 C , jak to wynika ze swiadectwa homologacji są przeznaczone wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Sąd I instancji podniósł, iż bez znaczenia jest informacja producenta wag wyrażona w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., w której producent wskazał, iż "wyznaczanie masy pojazdu za pomocą pary wag typu SAW 10C poprzez sumowanie poszczególnych nacisków przy spełnieniu wymagań homologacji, jest technicznie możliwe z uwzględnieniem błędu wagi tabela 2.3". Sąd stwierdził, iż sama informacji od producenta nie może modyfikować parametrów technicznych urządzenia i jego przeznaczenia. W ocenie Sądu I instancji organ nie wyjaśnił, że inne są zasady pomiaru wartości dmc dwiema wagami do pomiarów statycznych oraz pomiaru łącznego nacisku osi wielokrotnej. W przypadku bowiem identyczności zasady przeprowadzenia ww. pomiarów wykluczone jest zastosowanie przedmiotowych wag przenośnych do pomiaru łącznego nacisków osi wielokrotnej, skoro waga ta nie może być użyta do pomiaru masy całkowitej. Zdaniem WSA, organ nie wskazał, że przedmiotowa waga nadaje się do pomiaru obciążenia osi składowych osi wielokrotnych. Jak wynika ze świadectwa homologacji wagi SAW 10C są przeznaczone wyłącznie do pomiaru nacisków kół i pojedynczych osi, nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej oraz nacisku osi wielokrotnych. Sąd jednocześnie wskazał, że obniżono wyniki pomiarów o 200 kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność pomiarów za pomocą tych wag. Zdaniem Sądu pomiar przeprowadzony w opisany sposób został dokonany niezgodnie ze świadectwem homologacji wskazującym przeznaczenie tychże wag oraz z instrukcją producenta wag i nie był wystarczający do uznania za prawidłowy i zgodny z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd wskazał, iż informacja od producenta nie może modyfikować parametrów technicznych urządzenia i jego przeznaczenia. W przypadku bowiem gdyby urządzenie takie mogło zostać dopuszczone do obrotu czy użytkowania w celu innym niż to wynika z danych uzyskanych od producenta, wymagałoby to wykonania ponownej legalizacji w oparciu o nowe dane techniczne producenta. Zdaniem Sądu kompensowanie ograniczeń w zakresie stosowania urządzeń, które wynikają z treści świadectw homologacji i instrukcji ich użytkowania, poprzez wydawanie zarządzenia, w którym polecono obniżanie wyników pomiarów należy uznać za działanie wadliwe. Tymczasem wartość pomiaru nacisków osi oraz dmc ustalono na podstawie współczynnika korygującego na podstawie aktu wewnętrznego, jakim jest zarządzenie nr 3/2006. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, pomiar nie może być uznany za przeprowadzony prawidłowo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie na rzecz GITD kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., oraz przepisami Dyrektywy 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. L 122 z dnia 16 maja 2009 r. str. 6-27), a także rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152, dalej: "rozporządzenie z 31 stycznia 2008 r."), przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, ponieważ pomiar masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, albowiem został przeprowadzony za pomocą wag SA W 10C/II, które w ocenie Sądu przeznaczone były wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, podczas gdy prawidłowość uzyskanych wyników nie budziła żadnych wątpliwości, a za pomocą użytych w tym przypadku wag SAW 10C prawnie dopuszczalne i uprawnione było dokonanie także pomiarów masy całkowitej oraz nacisku osi wielokrotnej pojazdu. Spółka nie zajęła stanowiska co do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego decyzje GITD i utrzymaną przez nią decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego uznając, że zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. i uchybienie to wypełniło dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną legalności decyzji dokonaną przez Sąd I instancji. Jednakże nie podziela argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu tego wyroku. Mimo tego wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miała wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005/5/101, z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11 i z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji doszedł do prawidłowych wniosków odnośnie naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przy dokonywaniu ustaleń dotyczących wyników ważenia zespołu pojazdów. W myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonktretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Następnie w uzasadnieniu faktycznym decyzji mają przedstawić fakty, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Nie było kwestionowane ani w decyzjach organów, ani przez Sąd I instancji w części uzasadnienia przedstawiającej stan sprawy, że podczas kontroli w dniu [...] listopada 2011 r. na drodze gminnej w miejscowości D. do ważenia zespołu pojazdów użyto dwóch przenośnych, nieautomatycznych, elektronicznych wag typu SAW 10C. Okoliczność tę potwierdza, podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę zespołu pojazdów, protokół omawianej kontroli (k. – 12 - 17 akt adm.), z którego wynika, że użyto wag o numerach fabrycznych: [...] i [...] i że kierowcy okazano świadectwa legalizacji powyższych wag (protokół kontroli – k. 15, świadectwa legalizacji ponownej, k. – 1, 2 akt adm.). Jednakże GITD, odnosząc się do zarzutów odwołania i wyjaśniając zakres pomiarów, które można przeprowadzać przy użyciu wag SAW 10C, a następnie Sąd I instancji, kontrolując ustalenia organu w tym zakresie, powoływali się na dołączone do akt administracyjnych: instrukcję obsługi wag SAW/Seria II oraz Świadectwo Homologacji UE Nr [...] dla wad nieautomatycznych typu SAW...C/II, jak i na nie dołączone do akt pismo [...] Sp. z o.o. - producenta wag typu SAW 10C/II. Ani WSA w wyroku, ani organ odwoławczy w decyzji nie wyjaśnili, czy powyższe dokumenty określające zakres pomiarów, których można dokonywać przy pomocy wag typu SAW/II odnoszą się również do wag typu SAW 10C. Główny Inspektor Transportu Drogowego w skardze kasacyjnej zaś zdaje się wykazywać, że należy rozróżniać oba typy wag czyli że mają różne zastosowania (s. 5 skargi kasacyjnej). Wobec tego organy powinny były przede wszystkim ustalić czy instrukcja obsługi wag SAW/Seria II oraz Świadectwo Homologacji UE Nr [...] dla wag nieautomatycznych typu SAW...C/II rzeczywiście mogły być wykorzystane do określania zakresu możliwych pomiarów dokonywanych przy użyciu wag SAW 10C. Organy tego nie uczyniły, a Sąd I instancji nie dostrzegł tego uchybienia, istotnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, bo decydującego o zakresie odpowiedzialności przewoźnika. W tej sytuacji rozważania Sądu I instancji co do zakresu możliwych pomiarów pojazdów za pomocą wag SAW 10C były przedwczesne. Taki sam walor miały wyjaśnienia GITD w zaskarżonej decyzji. Ze świadectw legalizacji ponownej wynika jedynie, że zastosowane do ważenia wagi mają klasę dokładności – IIII i spełniają wymagania, o których mowa w rozporządzeniu z 31 stycznia 2008 r. W dokumencie tym nie wskazuje się zakresu zastosowania wag. Z kolei z § 3 pkt 1 rozporządzenia z 31 stycznia 2008 r. wynika, że za wagę nieautomatyczną uznaje się przyrząd pomiarowy służący do określania masy ciała oraz mogący służyć do określania innych, związanych z masą wielkości, ilości, parametrów albo właściwości, wykorzystujący działanie na ciało siły grawitacji, wymagający udziału operatora podczas ważenia. Z definicji tej także nie wynika jednoznacznie zakres możliwego zastosowania wagi nieautomatycznej. Podobną definicję wagi nieautomatycznej zawiera art. 2 pkt 1 i 2 dyrektywy 2009/23/WE, z których wynika, że waga nieautomatyczna to urządzenie ważące czyli przyrząd pomiarowy służący do ustalania masy ciała przez wykorzystanie działania na to ciało siły grawitacji; urządzenie ważące może także służyć do ustalania innych związanych z masą wielkości, ilości, parametrów albo właściwości, wymagające interwencji operatora podczas ważenia. Jednocześnie należy mieć na uwadze art. 8a ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 z późn. zm.), który stanowi w ust. 1, że przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Za równoważne zatwierdzeniu typu i legalizacji pierwotnej Prezes Głównego Urzędu Miar może uznać, w drodze decyzji, odpowiednie dokumenty potwierdzające dokonanie prawnej kontroli metrologicznej przyrządu pomiarowego przez właściwe zagraniczne instytucje metrologiczne (art. 8a ust. 2 cytowanego aktu). Biorąc pod uwagę zasady dotyczące poszczególnych procedur, uregulowane w dalszych przepisach Prawa o miarach, istotne znaczenie dla określenia zakresu zastosowania mają charakterystyki techniczne poszczególnych urządzeń. Wobec tego istotne jest dokładne ustalenie do jakiego rodzaju pomiarów zostały przeznaczone wagi typu SAW 10C. Dopiero wówczas będzie można przesądzić czy przy pomocy tych wag można mierzyć naciski osi i czy tylko pojedynczych (jak uważa WSA), czy też osi wielokrotnych (jak uważają organy), czy i również masy całkowitej pojazdu. Na marginesie należy zauważyć, że w pkt 2.4 i 2.5 instrukcji obsługi wag SAW/Seria II oraz Świadectwie Homologacji UE Nr [...] dla wag nieautomatycznych typu SAW...C/II określono szerszy, aniżeli wskazał WSA, zakres zastosowania wag typu SAW/II. Z powyższych względów należało uznać za bezzasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnego stanowiska WSA, że organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie z uwagi na wadliwe przeprowadzenie pomiarów nacisku osi wielokrotnych i masy zespołu pojazdów. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż Sąd I instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005/5/101). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.