II GSK 654/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Renata Detka Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. – P. H.-U. "B." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2400/08 w sprawie ze skargi P. B. – P. H.-U. "B." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2400/08 oddalił skargę P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4 marca 2008 r. przeprowadzono kontrolę drogową na linii regularnej C. (Kolumny) – C. w Ł.. Z załączonego do akt protokołu kontroli wynika, iż zatrzymanym do kontroli pojazdem marki MERCEDES, należącym do P. B., wykonywany był przewóz osób. Kierowca nie okazał do kontroli zarówno ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, jak również zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie w przedsiębiorstwie skarżącego, co naruszało przepis art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd. Pismem z dnia 21 maja 2008 r. strona wyjaśniła, iż kontrolowany w dniu 4 marca 2008 r. kierowca jest samodzielnym przedsiębiorcą i prowadzi we własnym imieniu działalność gospodarczą z zakresu transportu drogowego. Dodatkowo wskazała, że zgodnie z treścią art. 42 utd. nie była zobowiązana do wnoszenia opłat, gdyż jej działalność jest działalnością prowadzoną w ramach komunikacji miejskiej. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 19 czerwca 2008 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.500,00 złotych. Decyzją z dnia 9 września 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., art. 42, art. 87, art. 92 ust. 1 i 2 utd. oraz lp. 1.8.3 i lp. 4.1 załącznika do utd., art. 5 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r., Nr 151, poz. 1089 z późn. zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa dotyczących wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. Jeżeli chodzi o wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, organ, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, stwierdził, iż w związku z nieuiszczeniem stosownej opłaty i nieokazaniem do kontroli karty opłaty za przejazd po drogach krajowych przez skarżącego, zasadnym było nałożenie na niego kary pieniężnej w przewidzianej w załączniku do utd. wysokości. Organ II instancji badając okoliczności popełnionych naruszeń uznał, że nie można zastosować art. 92a i art. 93 ust. 7 utd., gdyż jak wynika z analizy zgromadzonych w tej sprawie dokumentów, podmiot wykonujący przewóz miał wpływ na powstanie naruszeń. Ponadto nie nastąpiły zdarzenia dające podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy w dniu kontroli był skarżący. Nie jest kwestią sporną również okoliczność, iż stosunek łączący skarżącego z kierowcą zatrzymanym do kontroli jest stosunkiem cywilnoprawnym, łączącym przedsiębiorcę z kierowcą wykonującym usługi kierowania pojazdem na jego rzecz. Wynika to bezpośrednio z umowy o współpracy załączonej do akt administracyjnych, na podstawie której usługi transportu osób świadczone przez kontrolowanego kierowcę sprowadzają się do usług kierowania pojazdem. Podkreślenia wymaga, iż fakt świadczenia tych usług w ramach wskazanej umowy, nie przenosi odpowiedzialności z tytułu zgodnego z przepisami wykonywania transportu drogowego na kierowcę. Bez znaczenia z punktu widzenia obowiązków podmiotu wykonującego transport drogowy pozostaje, czy przedsiębiorca zatrudnia kierowcę na podstawie umowy o pracę, czy też umowy cywilnoprawnej. Kierowca podejmuje bowiem czynności zmierzające do kierowania pojazdem i dokonuje faktycznego kierowania, zaś sam transport drogowy wykonywany jest przez inny podmiot, w tym przypadku skarżącego. W ocenie Sądu I instancji fakt niezatrudnienia kierowcy wykonującego przewozy na rzecz przewoźnika drogowego w oparciu o pracowniczy stosunek pracy nie zwalnia tego przewoźnika od obowiązku wystawienia kierowcy odpowiedniego zaświadczenia, potwierdzającego świadczenie przez niego usług kierowania pojazdami oraz spełnienie wymagań określonych art. 39 a utd. W związku z tym okoliczność braku wskazanego dokumentu wystawianego przez przewoźnika kontrolowanemu kierowcy nie budzi zdaniem Sądu I instancji żadnych wątpliwości, wobec czego kara pieniężna określona w lp. 1.8.3 załącznika do utd. została właściwie nałożona na skarżącego. Sąd I instancji zaznaczył, że kontrolowany kierowca świadczył usługi kierowania pojazdem także na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – Ł. sp. z o.o. Przewoźnik ten podobnie jak w niniejszej sprawie skarżący związany był z kierowcą stosunkiem cywilnoprawnym i prawidłowo wyposażył kierowcę w odpowiednie zaświadczenie, które jednak okazane kontrolującym z tytułu świadczenia usługi kierowania pojazdem na rzecz MPK w Łodzi, a nie na rzecz skarżącego, nie mogło zadośćuczynić obowiązkowi określonemu w art. 92 ust. 1 i ust. 4 utd. oraz lp.` 1.8.3 załącznika do tej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, realizowany w dniu kontroli przewóz nie mieści się w pojęciu komunikacji miejskiej zdefiniowanym w art. 4 ust. 7 a utd. Dowodem potwierdzającym fakt wykonywania przewozu na rzecz C. P. sp. z o.o. jest załączona do akt administracyjnych niniejszej sprawy faktura VAT. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. P. B. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 42 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię wobec chybionego uznania, że wykonywany przez skarżącego transport w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nie spełnia kryteriów komunikacji miejskiej, w sytuacji gdy jest to przewóz regularny, wykonywany w ramach lokalnego transportu drogowego zbiorowego w granicach administracyjnych miasta, - art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż kontrolowany w dniu 4 marca 2008 r. kierowca będąc samodzielnym przedsiębiorcą winien posiadać przy sobie zaświadczenie wydane przez skarżącego potwierdzające zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych przepisami prawa drogowego, w sytuacji gdy niezatrudniony przez skarżącego kierowca jako samodzielny przedsiębiorca we własnym imieniu prowadzi działalność gospodarczą i z tego względu to na nim ciąży obowiązek posiadania w trakcie kontroli zaświadczenia potwierdzające spełnienie wymagań stawianych przepisami prawa, zaś skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za brak posiadania przez niego dokumentów wymaganych prawem oraz stanowiące konsekwencję stwierdzonych powyżej uchybień: -naruszenie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec nietrafnego uznania, że skarżący wykonując przewóz drogowy dopuścił się naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji gdy wskazane wyżej uchybienia wynikały z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i skutkowały wadliwym rozstrzygnięciem. Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego poprzez jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i tym samym uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji publicznej w zaskarżonej decyzji a następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji. Wobec tego stan faktyczny przyjęty w rozpoznawanej sprawie jest w wiążący w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżący zarzuca Sądowi I instancji błędną interpretację przepisu prawa materialnego tj. art. 42 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym polegającą na mylnym uznaniu, że wykonywany przez niego regularnie transport klientów do supermarketu C. na terenie miasta nie mieści się w pojęciu transportu zbiorowego w komunikacji miejskiej i wobec tego podlega on opłacie za przejazd po drogach krajowych. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezasadny. Przepis art. 42 ust. 1 wprowadza dla przewoźników wykonujących transport po drogach krajowych obowiązek uiszczenia stosownej opłaty w wysokości nie przekraczającej jednak równowartości 1800 euro rocznie. Od opłaty tej ustawodawca zwolnił przejazdy wymienione enumeratywnie w art. 42 ust. 1 pkt 1- 5: pojazdami transportu kombinowanego (pkt 2), pojazdami wykonującymi komunikację miejską (pkt 3), pojazdami samochodowymi o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton (pkt 5), przewozy na potrzeby własne realizowane przez zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej oraz transport drogowy taksówką. Transport komunikacji miejskiej, o którym mowa w pkt 3, to w rozumieniu art. 4 kt 7 a ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny wykonywany w ramach transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta lub miast i gmin sąsiadujących, jeżeli zawarły porozumienie lub utworzyły związek międzygminny w sprawie wspólnej realizacji komunikacji na swoim obszarze. Istotną cechą tego rodzaju transportu jest to, iż jest on realizowany w sposób powtarzający się w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb związanych z przemieszczaniem się społeczności lokalnej w obrębie miasta lub na większym terenie określonym w drodze porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego tj. gminami i miastami. Transport komunikacji miejskiej służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnoty i należy do zadań własnych gminy, co wynika z treści art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). A zatem to w sferze działania gminy mieści się wykonywanie przewozu w ramach komunikacji miejskiej. Jednakże w celu realizacji zadań własnych, w tym w zakresie transportu lokalnego, gmina (miasto) może zawierać stosowne umowy z innymi podmiotami, tj. przedsiębiorcami prywatnymi (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i powierzyć na tej podstawie przewoźnikom prywatnym wykonywanie transportu zbiorowego osób albo może realizować to zadanie samodzielnie przy pomocy gminnych jednostek organizacyjnych np. przedsiębiorstw komunalnych zajmujących się transportem zbiorowym osób - miejskie przedsiębiorstwa komunikacji. Wobec tego transport zbiorowy osób wykonywany przez podmiot prywatny indywidualnie bez zawartej stosownej umowy z gminą w tym zakresie, nie może być uznany za transport komunikacji miejskiej i tym samym przedsiębiorca ten nie podlega zwolnieniu od opłaty drogowej, o której mowa w art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Fakt, że Skarżący wykonywał przewóz osób w sposób regularny do supermarketu C. na terenie miasta Ł. nie oznacza, że był to transport w ramach komunikacji miejskiej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji transport Skarżącego dotyczył określonej grupy osób - klientów sieci supermarketów i jego celem nie było zaspokojenie potrzeb zbiorowości lokalnej. Taki transport o charakterze komercyjnym nie mieści się w pojęciu lokalnego transportu zbiorowego. Z wymienionych powodów wykładnia powyższych przepisów ustawy dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku była prawidłowa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on bezzasadny. Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 nakłada na kierowców do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, obowiązek posiadania i okazywania na żądanie uprawnionego organu zaświadczenia wydanego przez przewoźnika drogowego poświadczającego zatrudnienie i spełnienie przez kierowcę wymagań określonych w ustawie i w ustawie o transporcie drogowym. Wymóg ten, jak wynika z art. 5 ust. 2 ustawy, obejmuje również przewoźników drogowych wykonujących przewozy osobiście jak i kierowców, którzy nie są zatrudnieni przez przewoźników prywatnych lecz wykonują transport na ich rzecz. To, że kierowca pojazdu wykonujący na rzecz określonego podmiotu – przewoźnika transport drogowy nie jest związany z nim stosunkiem pracy- umową o pracę nie zwalnia tego ostatniego od wystawienia stosownego zaświadczenia, jeżeli kierowca nie uzyskał wymaganego w ust. 1 wpisu w karcie prawa jazdy. W świetle tego przepisu warunkiem wydania przez przewoźnika zaświadczenia dla kierowcy nie jest istnienie pomiędzy tymi podmiotami węzła obligacyjnego w postaci umowy o pracę lub innej umowy cywilnoprawnej kreującej stosunek pracy. Istotne jest bowiem, aby kierowca wykonywał usługę transportu drogowego na rzecz przewoźnika posiadającego zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej. W rozpoznawanej sprawie licencję na przewóz regularny osób w transporcie krajowym posiadał P. B. i to na Skarżącym spoczywał obowiązek wystawienia zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie przez niego kierowcy pojazdu kontrolowanego – A. N., nawet jeżeli ów kierowca nie był jego pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy, a jedynie podmiotem świadczącym przewóz osób na jego rzecz na podstawie umowy o współpracy zawartej w dniu 1 czerwca 2005 r. na czas nieokreślony. Bez znaczenia jest również okoliczność, że kierowca był przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. W związku z tym, że Skarżący naruszył przy wykonywaniu przewozu drogowego osób obowiązki określone w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i art. 5 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym zasadne było nałożenie, w oparciu o art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na P. B. kary pieniężnej w wysokości 3500, 00 zlotych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji za prawidłowe i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.