II GSK 700/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1289/12 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. K. 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wyrokiem z 12 grudnia 2012r. sygn. akt: VI SA/Wa 1289/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji podał, że w dniu 22 października 2009r. pracownicy ZDM w W. podczas patrolowania terenu ul. W. w W. stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego przez reklamę posadowioną na betonowej podstawie z napisem E. Centrum Laseroterapii o wymiarach 180 cm x 120 cm x 2 cm. Sporządzono protokół nr 221009/1000 oraz dokumentację fotograficzną i szkic sytuacyjny. Ponowna kontrola została przeprowadzona 9 grudnia 2009r. podczas, której stwierdzono istnienie identycznie posadowionej reklamy o tożsamej treści i tych samych parametrach. Reklamę zdemontowano. Pismem z 22 grudnia 2009r. organ zwrócił się do skarżącej o odebranie zdemontowanej reklamy a także uregulowanie należności za usunięcie reklamy. Skarżąca odebrała powyższy nośnik reklamowy. Pismem z 14 stycznia 2010r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez reklamę o treści ("Centrum Laseroterapii E.") za okres od 22 października 2009r. (dzień pierwszej kontroli) do 9 grudnia 2009r. (dzień usunięcia reklamy). Decyzją z [...] marca 2010r. nr [...] nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6.985,44 zł za nielegalne posadowienie w pasie drogowym ul. W. w rej. ul. W. reklamy o powierzchni 4,32 m2 , w okresie od 22 października 2009r. do 9 grudnia 2009r. (tj. 49 dni zajęcia terenu). Na skutek rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji, stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie fakt, że odwołująca się L. K., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "[...]" zajmowała pas drogowy drogi powiatowej, ul. W. w rej. ul. W. w dniach od 22 października do 9 grudnia 2009r. bez zezwolenia był bezsporny. Przyznaje to sama skarżąca wskazując jednocześnie, iż organ winien poinformować ją o obowiązku usunięcia reklamy przed wydaniem decyzji. Organ podkreślił, że skarżąca kwestionuje długość okresu zajmowania pasa podając, iż winny być uwzględnione tylko 2 dni, tj. 22 października 2009r. i 9 grudnia 2009r., kiedy urząd dokonywał kontroli, z których sporządzał protokoły kontroli oraz dokumentację fotograficzną. Zdaniem organu odwoławczego, urząd wykazał, iż reklama była usytuowana w pasie drogi w dniu 22 październiku 2009r. i pozostawała tam do 9 grudnia 2009r., kiedy dokonano demontażu urządzenia. SKO podkreśliło, iż, odwołująca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających tezę, że po dniu 22 października 2009r. nośnik został usunięty z pasa drogowego. Organ podaje, że reklama była usytuowana na betonowej podstawie, dlatego też jej usunięcie wiązałoby się z przedsięwzięciem wielu czynności. W ocenie SKO, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na powyższe. Według organu ze względu na przedstawiony stan faktyczny nie budzi wątpliwości okres pozostawania w pasie drogowym nośnika reklamowego wskazany w decyzji tj. od dnia 22 października 2009r. (data pierwszej kontroli) do dnia 9 grudnia 2009r. (data ostatniej kontroli w czasie której stwierdzono funkcjonowanie reklamy i dokonano jej demontażu). II. W skardze do Sądu na ww. decyzję SKO w W., skarżąca ponowiła dotychczasowe zarzuty i na podstawie art. 106§3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) wniosła również o dopuszczenie przez Sąd dowodu z ostatecznej decyzji SKO z [...] lutego 2012r. nr [...[. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna. W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że Skarżąca wnosiła o dopuszczenie dowodu z decyzji SKO w Warszawie z [...] lutego 2011r. dotyczącej nałożenia na stronę kary pieniężnej z tytułu nielegalnej reklamy, posadowionej w innym miejscu. Jak wynika z powyższej decyzji, dotyczy ona innego nośnika reklamowego. W niniejszej sprawie, ze względu na związanie Sądu granicami rozpatrywanej sprawy (art. 135 p.p.s.a.) wnioskowany dowód nie może zostać uwzględniony, gdyż Sąd nie może wypowiadać się, co do legalności decyzji z [...] lutego 2011r. ale może wyłącznie oceniać legalność rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawą wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia był art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm. dalej-u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Sporna reklama była widoczna dla użytkowników drogi (fot. reklamy oraz informacja podana w protokołach kontroli pasa drogowego, że znajdowała się 4,80 m od krawędzi jezdni). Poza tym istotą reklamy jest skierowanie na niej umieszczonych treści do jak największej ilości osób, wobec czego obiekty takie z zasady umieszczane są w dostępnych i widocznych miejscach. Sąd nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zgodnie z legalną definicją pasa drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie powyższej decyzji, pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. W rozdziale 4 u.d.p. (art. 34-43) zawarte zostały kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania owym pasem drogowym, a w tym w art. 40 zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót nie związanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. O tym, co jest reklamą a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 "reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej". Skarżąca nie kwestionowała, że opisany w decyzji nośnik jest nośnikiem reklamowym, zważywszy na umieszczoną na nim treść tj. E. Centrum Laseroterapii, podany jest zakres usług, telefon kontaktowy oraz strzałka kierująca potencjalnych klientów do lokalu. Jest wyraźnie widoczne na czytelnych fotografiach stanowiących materiał dowodowy w sprawie. Strona nie kwestionowała także wymiaru spornej reklamy podanego w decyzji a z faktu odebrania nośnika reklamowego przez skarżącą z depozytu bez żadnych zastrzeżeń należy uznać, że był to ten sam nośnik, który zdemontowano w dniu 9 grudnia 2009r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego liczby dni "rzeczywistego" zajęcia pasa drogowego, Sąd uznał, że organy w sposób prawidłowy ustaliły okres zajęcia pasa drogowego na 49 dni, czyniąc to w oparciu o protokoły kontroli, sporządzone przez zarządcę drogi w czasie rutynowego nadzoru dróg. Katalog środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75§1 k.p.a. nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody nie wymienione wyraźnie w tym przepisie. Protokoły zostały pozyskane w drodze legalnej, gdyż zarządca drogi realizując ustawowy obowiązek ochrony dróg, może dokonywać stosownego przeglądu podległych mu dróg. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu (zarządcy drogi) stwierdzą funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonej reklamy mogą sporządzić stosowny protokół stanowiący podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Skarżąca w toku niniejszego postępowania administracyjnego miała zapewniony czynny w nim udział, a zatem miała wgląd również do tych protokołów oraz dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do nich. Z tymi dowodami strona się zapoznała o czym świadczy treść oświadczenia skarżącej z 22 stycznia 2010r. Sąd podzielił ustalony przez SKO stan faktyczny uznając, za prawidłowe stanowisko, iż przedstawione przez skarżącą argumenty nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Na żadnym etapie sprawy L. K. nie tylko nie przedstawiła organowi jakichkolwiek dowodów ale także nawet nie uprawdopodobniła, że w okresie zawierającym się pomiędzy tymi datami demontowała sporny nośnik reklamowy. Nie uczyniła tego również w skardze do Sądu, poprzestając jedynie na zarzucie, że to organ nie wykazał daty rzeczywistego zajęcia pasa drogowego pod sporną reklamę. W wyniku uwzględnienia przez tutejszy Sąd skargi na postanowienie organu odwoławczego z [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z [...] marca 2010r. organ doręczył stronie ponownie przedmiotową decyzję (wyrok WSA z 17 grudnia 2010r. w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 2020/10, pismo organu z 18 października 2011r.). Jednakże należy zauważyć, że w ponownie doręczonej decyzji organu I instancji wpisana jest data [...] października 2011r. zamiast [...] marca 2010r. W odwołaniu od tej decyzji także wskazano, że jest ono złożone od decyzji z [...] października 2011r. Zdaniem Sądu, uwzględniając treść ww. wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2010r. oraz treść pisma przewodniego organu skierowanego do pełnomocnika skarżącej w wykonaniu powyższego wyroku nie ulega wątpliwości, że doręczona wraz z tym pismem decyzja organu I instancji nr [...] jest decyzją z [...] marca 2010r. a nie jak omyłkowo w niej wpisano-decyzją z [...] października 2011r. Powyższą omyłkę należy zakwalifikować jako "oczywistą" w rozumieniu art. 113 k.p.a. IV. Skarżąca działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w części dotyczącej nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego-drogi powiatowej ul. W. w rej ul. W. od 23 października 2009r. do 9 grudnia 2009r. bez zgody zarządcy poprzez posadowienie w pasie drogi reklamy o łącznej powierzchni 4,32 m. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: 1) art. 3§1 art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uznał, że zebrany przez organ administracji materiał dowodowy świadczy o ty, że reklama znajdowała się w pasie drogi przez okres 49 dni a nie przez okres 2 dni jak podnosiła skarżąca tym samym Sąd winien był sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w części, 2) art. 3§1 art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 10 w zw z art. 61§4 k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej przyjął, że skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu począwszy od jego wszczęcia tym samym sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części, 3) art. 3§1 art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 9 k.p.a. polegające na tym że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uznał, że skarżąca została w sposób dostateczny poinformowana o konieczności usunięcia reklamy, pomimo, że informacja ta została udzielona pracownikom skarżącej, którzy jej nie przekazali , co z kolei doprowadziło do niemożliwości zastosowania się do zaleceń organu administracji i nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wyższej wysokości tym samym sąd powinien w toku kontroli legalności decyzji zastosować środek przewidziany w ustawie i uchylić decyzję w części, 4) art. 3§1 art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 8 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej przyjął, że wydanie decyzji bez informowania skarżącej o obowiązku usunięcia reklamy nie stanowi prowadzenia postępowania w sposób powodujący brak zaufania strony do działań organów administracji tym samym sąd winien uchylić zaskarżoną decyzję w części. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014r., pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że skarży wyrok WSA w W. w całości ponieważ taki wniosek wypływa z sentencji wyroku a zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie o zaskarżeniu w części w istocie nie dotyczy części sentencji wyroku tylko związane jest z merytorycznymi zarzutami. Dodał, że wpis od skargi kasacyjnej obejmował cały zaskarżony wyrok co wynika z akt sprawy. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), bowiem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wadliwie przeprowadzone czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Analiza sekwencji poszczególnych czynności jakie były podejmowane w sprawie wskazuje, że naruszono przepisy postępowania wskazane w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej. Postępowanie administracyjne w stosunku do Skarżącej zostało wszczęte w dniu 14 stycznia 2010r. o czym ją prawidłowo zawiadomiono. Z akt sprawy wynika, że przed tą datą, organ administracji dokonywał szereg czynności, których poprawność z punktu widzenia procedury administracyjnej budzi zastrzeżenia. W dniu 22 października 2009r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadzili kontrolę w rejonie ulic W. i W. stwierdzając, że w pasie drogowym znajduje się nośnik reklamowy, reklamujący firmę Skarżącej, który został umieszczony bez zezwolenia zarządcy drogi. Kontrolujący sporządzili dokumentację fotograficzną miejsca oraz protokół kontroli, który jednak nie został podpisany przez osoby sporządzające go. Dodatkowo, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazła się informacja, że w dniu 20 października 2009r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W., telefonowali do Skarżącej (na numer telefonu uwidoczniony na reklamie) informując o konieczności usunięcia reklamy ale nie sporządzono żadnej notatki służbowej na tę okoliczność. Zestawienie tych dwóch dat tj. 22 i 20 października 2009r. rodzi zasadnicze pytanie dlaczego w dniu 20 października 2009r. telefonowano do Skarżącej informując ją o konieczności usunięcia reklamy, skoro fakt umiejscowienia tej reklamy w pasie drogowym został oficjalnie stwierdzony dopiero dwa później-22 października 2009r.? Jeżeli już przed datą oficjalnej inspekcji w terenie było wiadomo, że nośnik reklamowy jest posadowiony w pasie drogowym bez zezwolenia to po pierwsze-kto i kiedy to stwierdził a po wtóre-dlaczego fakt ten potwierdzony został dopiero w dniu 22 października 2009r.? Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że obecność reklamy w pasie drogowym może sama potwierdzić ale tylko co do dwóch dni: 22 października 2009r. i 9 grudnia 2009r. Co do pozostałych dni, w okresie między tymi datami, organy nie udowodniły, że reklama Skarżącej, istotnie była tam umiejscowiona przez cały ten czas (49 dni). Stanowisko Skarżącej w tej kwestii i towarzysząca temu argumentacja w skardze kasacyjnej są trafne. Z akt sprawy nie wynika by pomiędzy 22 październikiem a 9 grudniem ktokolwiek sprawdzał czy faktycznie nośnik reklamy pozostawał w tym miejscu, czy nie był demontowany względnie ponownie postawiony w pasie drogowym. Zebrany w tym zakresie materiał dowodowy był niekompletny a w konsekwencji ustalenia faktyczne organów były nieprawidłowe. Organy administracji nie wyczerpały swoich możliwości dowodowych. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w przedstawionych powyżej aspektach, była zatem wadliwa. Sąd I instancji nie dostrzegł bowiem błędów popełnionych przez organy administracji w toku prowadzonego postępowania i wadliwie zaaprobował wynik tegoż postępowania. Co znamienne, podobna sytuacja dotyczyła drugiego nośnika reklamowego należącego do Skarżącej umiejscowionego w pobliżu i w tym przypadku organ II instancji w decyzji z [...] lutego 2011r. [...] skierowanej do Skarżącej, wytknął identyczne naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca dołączyła do akt niniejszej sprawy ową decyzje z [...] lutego 2011r. Ponownie rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, Sąd I instancji zobligowany będzie do ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wpis od skargi kasacyjnej pobrany w wyższej wysokości od wpisu należnego, zgodnie z art. 225 p.p.s.a. podlega zwrotowi. W przedmiotowej sprawie kwota nadpłaconego wpisu wynosi 134,00 zł. Zwrot tej kwoty należy do kompetencji WSA (art. 220§1 p.p.s.a.), a więc zagadnienie związane ze zwrotem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej, pobranego na wezwanie WSA powinien badać WSA w Warszawie, który takie wezwanie wystosował (postanowienie NSA z 31 stycznia 2005r. sygn. akt: FZ 505/04, CBOSA). Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. oraz na podstawie §18 ust. 1 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461). Na kwotę tę składają się 100,00 zł za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, 140,00 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 900,00 zł.