II GSK 744/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1711/13 w sprawie ze skargi L. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1711/13 oddalił skargę L. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezydent m. st. W. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. cofnął L. M. (dalej: skarżący) licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Prezydent m. st. W. w dniu [...] maja 2012 r. przesłał na adres skarżącego przesyłkę zawierającą wskazaną decyzję. Przesyłka ta była dwukrotnie awizowaniu: [...] maja i [...] czerwca 2012 r., jednakże z powodu nie podjęcia jej w terminie przez skarżącego, została ona zwrócona [...] czerwca 2012 r. Prezydentowi m. st. W.. L. M. pismem z [...] października 2012 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. We wniosku powołał się na umowę podpisaną z pocztą na zostawianie przesyłek poleconych w skrzynce nadawczej, w związku z czym nie spodziewał się, że jakieś pismo urzędowe może do niego nie dotrzeć. Jego zdaniem nieodebranie awiza mogło być spowodowane "zawieruszeniem się" w skrzynce na listy, do której są wrzucane także reklamy i gazety. Natomiast on sam z uwagi na pracę rzadko przebywa w domu. Do pisma skarżący załączył odwołanie od decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że przepisy proceduralne ustanawiają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z nich jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu, drugą – wniesienie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, trzecią – dochowanie terminu do wniesienia wniosku, czwartą – dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. O przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Skarżący w ogóle nie wykazał, kiedy dowiedział się o wydaniu decyzji i kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi. Zdaniem organu już z tego powodu wniosek nie może zostać uwzględniony. Przesyłka zawierająca decyzję była awizowana dwukrotnie, a zatem dwukrotnie listonosz pozostawił w skrzynce zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, a zatem winien sprawdzić chociażby raz na dwa tygodnie, czy nie została do niego skierowana korespondencja urzędowa. Natomiast "zawieruszenie się" dwóch zawiadomień w skrzynce pocztowej wyklucza możliwość uznania, że skarżący nie ponosi winy w uchybieniu terminu. L. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Wskazał, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy. Nigdy nie otrzymał przedmiotowej decyzji Prezydenta m.st. W.. Nie otrzymał także żadnego awiza. Nie przedstawiono mu też dowodu, że uchybienie terminu nastąpiło z jego winy. Wskazał, iż wniosek o przywrócenie terminu wniósł niezwłocznie po tym, jak został powiadomiony o cofnięciu licencji kolejnym listem, tym razem skutecznie doręczonym. Dopełnił też wszystkich czynności niezbędnych dla przywrócenia terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w stanie prawnym jako usprawiedliwioną należy ocenić konkluzję organu odwoławczego, iż brak jest podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, a samo wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu. W sprawie bezsporna jest okoliczność, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący wniósł w ustawowym terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Poza sporem jest też, że skarżący składając przedmiotowy wniosek jednocześnie złożył odwołanie od decyzji, tj. dopełnił czynności dla której ustanowiony był termin. Sporna natomiast pozostaje kwestia uprawdopodobnienia przez skarżącego braku winy w uchybieniu przez niego terminowi do złożenia odwołania. Decyzja Prezydenta m. st. W. z dnia [...] maja 2012 r. została doręczona skarżącemu w sposób prawidłowy w dniu [...] czerwca 2012 r. Przesyłka zawierająca decyzję została wysłana na prawidłowy adres i dwukrotnie awizowana - w dniu [...] maja oraz [...] czerwca 2012 r., Doręczyciel (Poczta Polska) w skrzynce pocztowej adresata umieścił zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni. Ponadto z analizy zapisów dokonanych na przesyłce wynika, iż w zakreślonym terminie przesyłka nie została odebrana, a zatem wobec jej niepodjęcia w terminie 14 dni, została zwrócona do nadawcy. Zatem przesyłka została doręczona zgodnie z przepisem art. 44 k.p.a. tj. w razie niemożności doręczenia pisma w inny sposób wskazany w przepisach prawa operator pocztowy, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe, przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – o czym informuje się adresata poprzez awizo. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego terminu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Rozpoznając sprawę skład orzekający wskazał, na okoliczność, iż doręczenia wszystkich pism w toku postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją były dokonywane w trybie art. 44 k.p.a., a ta sama w sobie nie może stanowić podstawy do przywrócenie uchybionego terminu, bowiem nie wskazuje ona na brak winy w przekroczeniu zakreślonego przez prawo terminu. Formuła przepisu: "doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu (...)" stwarza fikcję prawną doręczenia i oznacza, że bez względu, na to czy pismo rzeczywiście w ten sposób doszło do rąk adresata, to i tak przyjmuje się prawdziwość twierdzenia o doręczeniu. W związku z powyższym brak wiedzy o dokonanym doręczeniu, a nawet o toczącym się postępowaniu, nie wskazują na brak winy w nieterminowym podejmowaniu czynności procesowych, o ile tylko w sposób prawidłowy zastosowano przepis art. 44 k.p.a. dopuszczając doręczenie zastępcze (subsydiarne). Konkludując Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o przywrócenie terminu L. M. nie wykazał okoliczności wadliwego zastosowania przez organ przepisu art. 44 k.p.a., a ponadto nie mogłyby one stanowić właściwego uzasadnienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Nieprawidłowe zastosowanie fikcji prawnej z art. 44 k.p.a. wskazywałyby bowiem na nieskuteczność doręczenia decyzji organu I instancji, nie zaś na brak winy w nieterminowym działaniu przy zaskarżaniu tej decyzji. L. M. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargą kasacyjną skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał spełnienia warunków przewidzianych do przywrócenia przez organ terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2012 r., w sytuacji, gdy z treści normy art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że przywrócenie terminu powinno nastąpić na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, co skarżący uczynił; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzestanie na stwierdzeniu, że skarżący dopuścił się uchybienia terminu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację przedstawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- naruszenie przepisów postępowania. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a., w sposób który spowodował, iż miało to wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, że powołując się na naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa, w ramach określonej wyżej podstawy kasacyjnej, kasator winien wykazać, że naruszenie tych przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przedstawione wyżej stanowisko jest o tyle istotne, bowiem właśnie z treści powołanego w skardze kasacyjne przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc stosownie do treści tego przepisu tylko naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że z treści skargi kasacyjnej wynika, iż kasator jako okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. W., z dnia [...] maja 2012 roku o cofnięciu skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wskazuje brak wiedzy dotyczącej pozostawienia przez doręczyciela w skrzynce "awiza" informującego o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, długie okresy przebywania poza domem w związku z wykonywaną pracą taksówkarza, wzrost ilości ulotek reklamowych pozostawianych w skrzynce przeznaczonej na przesyłki pocztowe. Stosownie do treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a prośbę o przywrócenie terminu wniesie w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie dopełni czynności, dla której określony był termin. Z przywołanej regulacji wynika jednoznacznie, że obowiązek przywrócenia terminu przez organ administracji publicznej aktualizuje się w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich wymienionych wyżej przesłanek ustawowych. W rozpatrywanej sprawie kwestię sporną stanowi to, czy spełniona została przesłanka wskazująca, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony i czy skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji bez naruszenia prawa stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ administracji publicznej zasadnie uznał, że wskazana przesłanka nie ziściła się, co w konsekwencji skutkowało prawidłowym wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. W tym miejscu podkreślić należy, że skoro ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie, to powinnością organu administracji jest jedynie ocena przedstawionych przez nią okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Nie sposób jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminowi przez stronę (vide wyrok NSA z dnia 8.02. 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06). Wskazując na kryterium oceny braku winy, którym organ administracji publicznej zobowiązany jest operować rozpatrując wniosek strony o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, to zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powinien stanowić je obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy, co w konsekwencji oznacza również, że choćby lekkie niedbalstwo strony stanowi przeszkodę do przywrócenia terminu, któremu strona uchybiła. Z tego też punktu widzenia, brak winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie wiązany jest z zaistnieniem przeszkody o charakterze obiektywnym, niezależnej od strony i trwającej przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania danej czynności procesowej, której storna nie mogła przezwyciężyć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (vide wyrok NSA z dnia 22.05. 1997 r., sygn. akt SA/Sz 630/96; wyrok NSA z dnia 13.10 1999 r., sygn. akt IV SA 1656/97). Powyższe uwagi wskazują, że konsekwencją posługiwania się przez ustawodawcę na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. pojęciem "braku winy", jako jednej z przesłanek stosowania instytucji, o której mowa w przywołanym przepisie jest to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie, których zaistnienie - jak wyżej już wskazano i co również stanowi warunek konieczny - strona jednocześnie uprawdopodobni stosowną argumentacją (vide wyrok NSA z dnia 28.07.2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11). W związku z powyższym zauważyć należy, że okoliczności i zdarzenia z którymi związane jest niezawinione uchybienie terminowi do dokonania czynności procesowej, i których zaistnienie podlega wymogowi uprawdopodobnienia przez zainteresowanego i na które to okoliczności kastor powoływał się w toku postępowania nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy do przyjęcia, że strona należycie dbała o swoje interesy. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że skarżący w istocie nie kwestionuje zasadności zastosowania przez organy doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Okoliczność ta nie jest też podnoszona w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że tryb i sposób doręczenia postanowienia nie został skutecznie podważony. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że w sytuacji, gdy sporna w rozpatrywanej sprawie kwestia sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy uchybienie terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku nastąpiło bez winy strony, a ponadto, czy strona uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminowi do dokonania wskazanej czynności procesowej, to w świetle przedstawionych powyżej uwag oraz argumentów, stwierdzić należy, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w żadnym stopniu nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane postanowienie wydane zostało bez naruszenia prawa. Oznacza to, że nie ma podstaw aby twierdzić, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. i w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.