II GSK 80/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w K. Oddział w B. – B. Z. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 211/06 w sprawie ze skargi E. S.A. w K. Oddział w B. – B. Z. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 211/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę E. S.A. w K. Oddział w B. – B. Zakład Elektroenergetyczny na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w C. z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i naliczającej wysokość opłaty z tego tytułu w kwocie 720 zł płatnej corocznie. Organ II instancji orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.), art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie sporna pomiędzy stronami pozostaje interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a mianowicie czy przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ decyzji określającej opłatę za zajęcie pasa drogowego przy jednoczesnym zobowiązaniu wnioskujących podmiotów do uiszczania jej co roku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w wypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok roczna stawka opłaty, o jakiej mowa w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata, na jakie wydawane jest zezwolenie. Zdaniem strony skarżącej, opłata ta jest opłatą jednorazową, a określenie "roczna stawka opłaty" nie oznacza, że chodzi tu o opłatę ponoszoną corocznie, lecz jest jedynie elementem sposobu ustalania opłaty. Sąd podkreślił, że organ I instancji wydał decyzję w stanie prawnym, który budził pewne wątpliwości co do interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, niemniej jednak zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana już pod rządem innego, jednoznacznego brzmienia tego przepisu ustalonego przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 179, poz. 1486). Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał, że art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do wydania kolejnych decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustaleniu opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Wynika to zarówno z treści art. 40 ust. 5 ustawy w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, jak i na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz z analizy całego art. 40 tej ustawy. W ocenie Sądu należy mieć na względzie fakt, że na skutek wątpliwości powstałych na tle interpretacji tego przepisu ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw doprecyzował treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5, jak i w art. 40 ust. 13a świadczy o tym, że ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 art. 40 tej ustawy. W związku z tym tak należy interpretować treść art. 40 ust. 5 tej ustawy, obowiązującej już w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Sąd wskazał, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw nie zawiera przepisów intertemporalnych, a zatem należy ją stosować od dnia wejścia w życie - od dnia 4 października 2005 r. - również w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną. Skoro więc zaskarżona decyzja ostateczna została wydana w dniu [...] listopada 2005 r., a więc po wejściu w życie przepisów jednoznacznie wskazujących na charakter spornej opłaty jako opłaty corocznej, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej E. S.A. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu spółka zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) polegającą na przyjęciu, że art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 2005 r., dawał podstawę do ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok, zamiast uznania, że przepis ten pozwalał wyłącznie na naliczenie tej opłaty na okres jednego roku; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w związku z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 2005 r., poprzez przyjęcie, że kontrola decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem dopuszcza uznanie, że decyzja może być oparta na przepisie nieobowiązującym w dacie jej wydania, a wykładnia przepisu będącego podstawą decyzji może naruszać zasadę niedziałania prawa wstecz. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że podstawą materialnoprawną decyzji może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, jednak ani decyzja organu pierwszej instancji, ani też zaskarżona decyzja wydana przez organ odwoławczy nie zawierają uzasadnienia prawnego, z którego można byłoby uzyskać informację o tym, jaki przepis prawa materialnego upoważniał do nałożenia na stronę corocznego obowiązku opłaty w dacie wydania decyzji. Prawidłowa wykładnia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych uznaje opłatę roczną za opłatę jednorazową do 4 października 2005 r. Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia celowościowa analizowanego przepisu, która pozwala na uznanie za słuszne tylko jednorazowe obciążenie finansowymi konsekwencjami podmiotów korzystających przez dłuższy czas lub na trwale z cudzej własności. Zdaniem spółki, analiza art. 40 ust. 11 i ust. 13 w zw. z ust. 3 nie pozwala na przyjęcie, by organ administracji orzekający o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego posiadał uprawnienie do nałożenia innej niż jednorazowa opłaty. Przepis ust. 13 art. 40 omawianej ustawy wskazuje bowiem, że termin uiszczenia opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, a zatem również w terminie 14 dni od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11). Brak natomiast jakiejkolwiek regulacji prawnej pozwalającej organowi administracji na zobowiązanie podmiotu zajmującego pas drogowy do uiszczenia opłaty w jakimkolwiek innym terminie, a w tym w kolejnych latach upływających po terminie wydania zezwolenia na zajęcie pasa. W konsekwencji należałoby przyjąć, że ustawodawca nie przewidywał możliwości nakładania przez zarządcę drogi innych niż jednorazowa opłata. Skarżąca podniosła, że w czasie wydawania zaskarżonej decyzji brak było regulacji prawnej pozwalającej na zobowiązanie strony do ponoszenia corocznych opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania tam infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Nie sposób zgodzić się z argumentacją WSA, jakoby podstawą do ustalenia wykładni omawianego przepisu i przyjęciu, że dawał on podstawę do naliczenia opłaty na lata następne był przepis nowelizujący ustawę w spornym zakresie. Prawidłowe zastosowanie art. 1 § 2 p.u.s.a. powinno – zdaniem strony - prowadzić do wniosku, że zmiana treści art. 40 ustawy o drogach publicznych wynikająca z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych ustaw nakazuje przyjąć, że omawiany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej niniejszym postępowaniem, nie dawał podstaw do naliczenia opłaty wieloletniej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, natomiast z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach w sposób enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnosząca skargę kasacyjną spółka E. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie - w związku z powołanym wyżej art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 2005 r., tj. w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Przedstawione zarzuty sprowadzają się do kwestii czy w wypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok roczna stawka opłaty, o jakiej mowa we wskazanym wyżej art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do wyliczenia opłat wyłącznie za rok bieżący, czy również za kolejne lata, na które wydawane jest zezwolenie. Nie budzi wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, które ma formę decyzji administracyjnej. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zezwolenie takie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy ). Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Wskazany przepis nie pozostawia wątpliwości, że w sytuacji gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydano na okres dłuższy niż jeden rok roczna stawka opłaty stanowi podstawę do wyliczenia opłat wyłącznie za ten rok, jak również za kolejne lata. Takie brzmienie przepisu art. 40 ust. 5 zostało przyjęte ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) i obowiązuje od dnia 4 października 2005 r. Nowelizacja ta była konsekwencją wątpliwości powstałych na tle interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do tej daty, a więc również w dniu wydania decyzji organu I instancji. W orzecznictwie wypracowano jednak stanowisko, że w przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – nawet w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2005 r. - stanowił materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty zarówno za rok, w którym właściwy organ wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jak i kolejne lata, na jakie zezwolenie wydano (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 150/06, LEX nr 290673; z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 233/06, LEX nr 291910; z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 353/06, LEX nr 292053). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska, że zmiana art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. świadczy o tym, że ustawodawca przed tą zmianą miał na celu wprowadzenie opłaty rocznej jako jednorazowej. Zmiana art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych miała na celu jedynie jego doprecyzowanie, a zatem podniesiony przez spółkę argument przemawiać może za stanowiskiem przeciwnym do przedstawionego w skardze kasacyjnej - że ustawodawca już w dacie wejścia w życie poprzednich noweli ustawy o drogach publicznych miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 art. 40 ustawy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję prawidłowo odczytał treść art. 40 ust. 5 i właściwie dokonał jego subsumcji. Nawet gdyby podzielić stanowisko strony, że art. 40 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (tj. w brzmieniu obowiązującym przed 4 października 2005 r.) nie dawał podstawy do ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty za okres dłuższy niż jeden rok, to podlegająca kontroli Sądu decyzja organu II instancji została wydana już w nowym stanie prawnym. Należy podkreślić, że organ II instancji ocenia sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej, co oznacza, że jeżeli przepisy materialnoprawne ulegają zmianie w okresie między wydaniem decyzji I instancji a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy zachowując tożsamość sprawy powinien uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 2057/01, LEX nr 121774). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy był zatem obowiązany wydać decyzję w oparciu o art. 40 ust. 5 w nowym brzmieniu, tj. po nowelizacji z 2005 r. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przedstawiony w zaskarżonym wyroku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w zakresie interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. MR