II GSK 856/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1027/21 w sprawie ze skargi E. GmbH w G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 23 września 2021 r. nr 0801-IOC-5066.8.2020.12.JAN w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1027/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi E. GmbH z siedzibą w G. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 23 września 2021 r., nr 0801-IOC-5066.8.2020.12.JAN, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na spółkę w wysokości 12.000 zł za wwóz na terytorium RP odpadów bez wymaganego zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 października 2020 r., nr 418000-COC-1.48.62.2020.7, umorzył postępowanie administracyjne i zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej DIAS, organ) na rzecz E. GmbH z siedzibą w G.(dalej: skarżąca, spółka) kwotę 2.217 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając w całości powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji). Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a), organ zarzucił: I. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji jej uchylenie, pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi; 2. art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie organy naruszyły przepis prawa materialnego, a naruszenie to stanowiło podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego i w konsekwencji umorzenie tego postępowania przez Sąd I instancji, podczas gdy nawet przy poczynieniu założeń jak Sąd w wyroku nie wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji organów, ani również do umorzenia postępowania; II. oraz naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm., dalej u.t.d.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą: niewłaściwym zastosowaniem, tzn. niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż organy administracji działały z uchybieniem terminu 2 lat określonego w tym przepisie, gdyż terminem końcowym biegu przedawnienia regulowanego ww. przepisem jest termin wydania decyzji ostatecznej w sprawie; i związany z tym wniosek Sądu, że nastąpiło przedawnienie uprawnienia organu do nałożenia kary, podczas gdy termin ten został zachowany i uprawnienie to nie przedawniło się, przyjmując że: a) termin jest zachowany, jeżeli do momentu jego upływu zostało wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej (stanowisko Strony przeciwnej), b) termin jest zachowany, jeżeli do momentu jego upływu zostanie wydana (doręczona) decyzja ustalająca w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którą jest decyzja organu I instancji (jest to stanowisko, którego Strona przeciwna nie podziela, jednakże rozpatruje na użytek niniejszej skargi kasacyjnej celem wykazania, iż nawet przy takim założeniu nie doszło do uchybienia terminowi), - a nadto nie ma oparcia w treści przedmiotowego przepisu wnioskowanie Sądu, iż termin biegu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej kończy się wraz z uostatecznieniem decyzji administracyjnej wydanej w danej sprawie, a co za tym idzie umorzenie postępowania przez Sąd było niezasadne. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie na rzecz DIAS kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, ponieważ skarżąca kasacyjnie spółka zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14; te i kolejne cytowane orzeczenia publikowane na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie podstaw kasacyjnych zgodne z art. 176 p.p.s.a. oznacza bowiem obowiązek wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem rodzaju zarzucanego naruszenia przepisów i na czym to naruszenie polegało. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego zdaniem skarżącego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, nie wystarczy powołanie się w petitum skargi kasacyjnej na formułę o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sformułowany w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie spełnia opisanych powyżej wymogów. Zarzut naruszenia prawa procesowego podniesiony jako naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, poprzedzającej wydanie orzeczenia. Postawienie tylko zarzutu naruszenia tzw. przepisu wynikowego tj. art. 151 p.p.s.a., bez powiązania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, nie jest wystarczające. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należy bowiem wskazać, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono, a których naruszenie błędnie zaakceptował sąd (por. m.in. wyrok NSA z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1412/18; te i następne cytowane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w pkt. I.2. petitum skargi kasacyjnej jest wadliwy formalnie. Wskazane w nim przepisy art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. także mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy – tak jak to już wskazano wyżej - nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tzw. przepisów wynikowych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z 28 listopada 2018r., sygn. akt I OSK 974/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17). Skoro Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do oddalenia skargi, to nie można temu sądowi uchylającemu zaskarżone decyzje i umarzającemu postępowanie administracyjne zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10 i z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14). Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, a przez to przyjętej przez ten Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego (punkt II skargi kasacyjnej) - należy uznać go za niezasadny. Zarzut ten dotyczy zagadnienia początku biegu dwuletniego okresu przedawnienia, o którym mowa w przepisie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Stosownie do treści tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie, że przez ujawnienie naruszenia należy rozumieć przedstawienie kontrolowanemu przedsiębiorcy informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Takim sposobem przewidzianym w procedurze w sprawach dotyczących przewozów drogowych jest protokół kontroli (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 819/15 ). Ustawa o transporcie drogowym nakłada na organ obowiązek sporządzania protokołów dla potrzeb dokumentowania okoliczności mających znaczenie prawne, a w szczególności w zakresie naruszenia przepisów prawa (por. art. 53 ust. 3h, art. 74 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 5 u.t.d.). Z uwagi na znaczenie dowodowe protokołu z kontroli dla potrzeb przyszłych postępowań administracyjnych, data jego sporządzenia jest miarodajna dla powzięcia przez organ kontroli informacji o naruszeniu prawa przez kontrolowany podmiot, co powoduje następnie konsekwencję w postaci nałożenia na ten podmiot sankcji. Odnosi się to w szczególności do dowodów zebranych przez organ w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie na okoliczność naruszenia prawa. Stanowisko w powyższej kwestii organ może zająć dopiero po sporządzeniu protokołu z przeprowadzonej kontroli i po uprzednim umożliwieniu wniesienia zastrzeżeń przez kontrolowany podmiot (art. 74 ust. 4 u.t.d,). Zasadniczo bowiem protokoły są sporządzane z udziałem kontrolowanego podmiotu, a do treści tego protokołu kontrolowany podmiot ma prawo wnieść zastrzeżenia (art. 74 u.t.d.). Protokół z kontroli ma walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., II GSK 440/14). Innymi słowy, do czasu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie, sfinalizowanej sporządzeniem przez organ protokołu z kontroli, po uprzednim umożliwieniu przedsiębiorcy zajęcia stanowiska co do stawianych mu zarzutów naruszenia prawa, dowody jakie na tę okoliczność zgromadził organ podczas kontroli nie mają jeszcze charakteru stwierdzonego naruszenia prawa, w rozumieniu przepisu art. 93c ust. 1 pkt 3 u.t.d. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017r., sygn. akt II GSK 651/16). Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, ujawnienie stwierdzonych w tej sprawie naruszeń w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., miało miejsce w dniu kontroli, tj. w dniu 12 lutego 2019 r. Organ miał zatem wszelkie podstawy do wszczęcia postępowania wobec skarżącej spółki bezpośrednio po dacie kontroli (najpóźniej po otrzymaniu szczegółowych danych w piśmie GIS z dnia 19 lutego 2019 r.). Tymczasem wszczął postępowanie dopiero dnia 22 czerwca 2020 r., co nie może być uznane jako początek biegu przedawnienia. Decyzja ostateczna została w niniejszej sprawie wydana w dniu 23 września 2021 r., a więc po upływie przewidzianego w ustawie 2-letniego terminu przedawnienia. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił obie wydane w sprawie decyzje i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.