II GSK 88/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 929/21 w sprawie ze skargi J. G. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Międzyrzeczu z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r., odrzucił skargę J. G. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Międzyrzeczu z dnia 4 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Sąd wskazał, że w dniu 4 sierpnia 2021 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w Międzyrzeczu, dokonujący kontroli drogowej zatrzymali skarżącemu prawo jazdy z uwagi na przekroczenie przez niego dozwolonej prędkości o 50 km/h. Skarżący, kwestionując dokonanie czynności zatrzymania mu prawa jazdy zarzucił naruszenie art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 – dalej: p.r.d,) podnosząc, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy oraz nie przeprowadzono dowodu z zapisu tachografu. Sąd I instancji przywołując treść art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że objęta skargą czynność zatrzymania prawa jazdy nie należy do żadnego z aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1 - 3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że czynność zatrzymania prawa jazdy jest czynnością faktyczną polegającą na fizycznym odebraniu dokumentu w razie spełnienia jednej z ustawowych przesłanek, jednakże nie dotyczy ona uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż ich nie kształtuje, nie ma charakteru prawotwórczego, a więc nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko to, zdaniem Sądu I instancji znajduje potwierdzenie w przepisach art. 135 i następnych ustawy Prawo o ruchu drogowym. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. J. G., skargą kasacyjną zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 2 pkt. 4 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż zatrzymanie prawa jazdy dokonane na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a) p.r.d., nie spełnia przesłanek do uznania ją za czynność określoną w art. 3 § 2 pkt. 4 § 1 p.p.s.a., to jest przesłanki wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. Wyznaczenie rozprawy zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że czynność funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Międzyrzeczu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, nie należy do żadnej z wymienionych powyżej zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. W szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1 - 3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty i czynności ujęte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały w tym akcie prawnym umieszczone w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej. Do tej kategorii powszechnie i jednolicie zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji, że czynność zatrzymania prawa jazdy jest czynnością faktyczną, która nie nosi znamion czynności opisanej w powołanym przepisie. Polega na fizycznym odebraniu dokumentu w razie spełnienia jednej z ustawowych przesłanek. Jednakże nie dotyczy ona uprawnień, bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż ich nie kształtuje - nie ma charakteru prawotwórczego. Wobec tego, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wskazania wymaga, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, że ustawa Prawo o ruchu drogowym w rozdziale 3 reguluje kwestie zatrzymywania praw jazdy i pozwoleń oraz cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami. W art. 135 ust. 1 tej ustawy wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Przepis art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowi, że policjant zatrzyma wydane w kraju prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zatrzymanie prawa jazdy w takim przypadku jest obligatoryjne i ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak wynika z akt, skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość – poruszał się z prędkością 97 km/h w terenie zabudowanym, zatem na podstawie powołanego przepisu zostało mu zatrzymane prawo jazdy. Zauważyć także należy, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 ww. ustawy zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c), Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Zasadniczo więc zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant, poprzedza zatrzymanie "prawne" sprowadzające się do wydania postanowienia o zatrzymaniu prawa jazdy lub decyzji o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów. Dopiero te akty (także bezczynność) mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, gwarantującej prawo do sądu. Oczywiście nie jest wykluczony zwrot prawa jazdy w określonych przypadkach, jak też inne działania stosowne do okoliczności sprawy. W świetle wskazanych okoliczności uznać należy, że skarga na czynność zatrzymania prawa jazdy jako niedopuszczalna musiała ulec odrzuceniu, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Odnosząc się do podniesionego w motywach skargi kasacyjnej zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji uchwały NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18, jako okoliczność wyłączającej, w ocenie kasatora, możliwość zgłaszania dowodów w sprawie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, w konsekwencji niemożliwość zakwestionowania ustaleń faktycznych wynikiem, których jest zatrzymanie prawa jazdy, co zdaniem autora skargi kasacyjnej powinno przemawiać za możliwością objęcia omówionej czynności zatrzymania prawa jazdy, kontrolą sądowoadministracyjną, stwierdzić należy, iż stanowisko to nie znajduje oparcia w powołanej uchwale, przede wszystkim zaś w motywach dotyczących stwierdzenia, że "Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r., poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym" (punkt 1 sentencji uchwały). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wskazał, że: "Zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy k.k. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiająca spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa u.k.p. organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Z powyższych rozważań wynika, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wniosek taki można wyprowadzić nie tylko z literalnego brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie k.k., ale także w oparciu o wykładnię celowościową i funkcjonalną przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Tezie autora skargi kasacyjnej o niemożliwości podważenia ustaleń odnośnie przekroczenia prędkości przeczą przede wszystkim przytoczone wywody uchwały dotyczące art. 135 p.r.d. oraz możliwości wzruszenia zakończonego już postępowania administracyjnego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, jak stara się wywieść kasator, że niemożność występowania z wnioskami dowodowymi w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy powinna umożliwiać sądową kontrolę czynność zatrzymania prawa jazdy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.