II GSK 902/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2843/22 w sprawie ze skargi C. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr KOC/8159/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę C. w W. (dalej: "spółka" lub "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Na skutek kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w dniu [...] czerwca 2019 r. oraz kolejnych kontroli przeprowadzanych w dniach [...], [...], [...] i [...] lipca 2019 r. stwierdzono zajęcie, w dniach od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r., pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie nr [...] w Warszawie – poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku [...] o powierzchni 2,64 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z 6 listopada 2019 r., wydaną na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.), Prezydent m. st. Warszawy: 1) wymierzył spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. – poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku [...] o powierzchni 2,64 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) ustalił karę pieniężną w wysokości 2 143,68 zł, obliczoną jako iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego, 3) wskazał termin i sposób zapłaty kary. Zaskarżoną do sądu pierwszej instancji decyzją z 26 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że organy udokumentowały w sposób właściwy i nie pozostawiający wątpliwości co do ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Do materiału dowodowego włączone zostały, poza protokołem kontroli, takie dokumenty, jak karta kontroli pasa drogowego, wypis i wyrys z ewidencji gruntów wraz z wydrukiem z mapy zasadniczej, dokumentacja fotograficzna sporządzona w toku postępowania oraz opinia geodezyjna wraz z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...] w rej. nr [...] - przedłożona do Kolegium za pismem ZDM z dnia [...].02.2021 r. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu zmierzającego do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii przebiegu pasa drogowego, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności – w ocenie sądu wojewódzkiego – prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy ul. [...] w Warszawie została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. W aktach znajdują się również inne dowody potwierdzające fakt zajmowania części pasa drogowego przez nośnik reklamowy skarżącej, spośród których, w ocenie sądu pierwszej instancji, na szczególną uwagę zasługuje opinia geodezyjna wraz z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...] w rej. nr [...] - przedłożona do Kolegium za pismem z dnia [...].02.2021 r. W ocenie sądu pierwszej instancji treść ww. opinii, do której załączono szkic przebiegu granic pasa drogowego, w sposób jednoznaczny przesądza o położeniu spornego nośnika właśnie w pasie drogowym ul. [...]. WSA zaznaczył, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w Warszawie, zakwalifikowana jako pod symbolem Dr, czyli Drogi, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie. Także wyrys z rejestru gruntów operuje w stosunku do numeru działki [...] symbolem dr (drogi). Jak wyżej podano, pojęcie drogi jest pojęciem węższym, niż pojęcie pasa drogowego. Sąd przyjął zatem, że droga stanowi co do zasady część pasa drogowego. W zaskarżonym wyroku odniesiono się także do złożonych przez stronę na etapie postępowania sądowego dowodów, które co do zasady sąd uznając za zbędne dla wyjaśnienia sprawy oddalił. Zdaniem sądu pierwszej instancji stan faktyczny w świetle zebranych dowodów nie może być uznany za skomplikowany i określony został prawidłowo. Przeprowadzone kontrole jak i zebrana przy nich dokumentacja fotograficzna w zestawieniu z dokumentami urzędowymi wykazującymi elementy prawne i konstrukcyjne jak i opinia uprawnionego geodety zawierająca elementy wiadomości specjalnych w pełni uzasadniały podjęte przez organ wnioski. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1,136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń popełnionych przez organy administracji w sferze gromadzenia dowodów i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany na etapie postępowania administracyjnego był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w Warszawie poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie został ujawniony ani jeden dokument geodezyjny sporządzony przez niezależnego biegłego geodetę (opinia biegłego lub mapa prawna), który przedstawiałby: (i) granice pasa drogowego oraz (ii) umiejscowienie nośnika reklamowego względem tych granic; przy czym powyższe uchybienie skutkowało błędnym ustaleniem, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym, a w konsekwencji utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń popełnionych przez organy administracji w sferze gromadzenia dowodów i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany na etapie postępowania administracyjnego był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w Warszawie poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, podczas gdy organy nie przedstawiły żadnych dowodów świadczących o umiejscowieniu nośnika w powyższej lokalizacji pomiędzy dniami przeprowadzenia kontroli, zaś wyrażone na podstawie "doświadczenia życiowego" odmienne przekonanie Sądu I instancji samo w sobie nie uzasadnia obciążenia Skarżącego sankcją w postaci kary pieniężnej; przy czym powyższe uchybienie skutkowało błędnym ustaleniem, że nośnik reklamowy znajdował w powyższej lokalizacji w okresach pomiędzy dniami kontroli, a w konsekwencji utrzymaniem mocy zaskarżonej decyzji; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych Skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu dokumentów w postaci sześciu opinii S. (z [...] września 2019 r., [...] lipca 2020 r., [...] września 2020 r., [...] marca 2021 r., [...] stycznia 2022 r. i [...] stycznia 2022 r.), podczas gdy Sąd I instancji powinien był dopuścić ww. dowody jako niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (przedstawiające metodykę wydzielania granic pasa drogowego uwzględniającą każdorazowo kubaturę budynku, sporządzone przez geodetów) i niepowodujące nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, natomiast niedopuszczenie ww. dowodów doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia granic pasa drogowego; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego Skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii geodety inż. A. B. z dnia [...] września 2022 r. w sprawie zarzutu zajęcia części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] [...] w Warszawie, podczas gdy Sąd I instancji powinien był dopuścić ww. dowód jako niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i niepowodujący nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, natomiast niedopuszczenie ww. dowodu doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia granic pasa drogowego; II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 5. art 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez zaaprobowanie poglądu organów administracji odnośnie do przebiegu pasa drogowego i stwierdzenie, że żadne wystające elementy architektoniczne budowli (takie jak gzymsy, schodki, balkony itp.) nie zmieniają przebiegu pasa drogowego, podczas gdy z przedłożonych przez Skarżącego opinii specjalistów: S. oraz inż. A. B. (geodety ustanowionej biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w Warszawie w zakresie geodezji i kartografii) wynika jednoznacznie, że wystające elementy fasady budynku za każdym razem kształtują przebieg granicy pasa drogowego, co skutkowało nieprawidłowym wyznaczeniem granic pasa drogowego a za tym błędnym stwierdzeniem, że doszło do jego zajęcia; 6. art 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym zważywszy na jego położenie względem jezdni ul. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, w sytuacji gdy nośnik ten był usytuowany poza granicami pasa drogowego; 7. Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny były zostać uchylone. Podnosząc te zarzuty spółka wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, i o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, w którym sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie odnosił się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy problemów prawnych (por. m.in. wyroki NSA z 14 stycznia 2026 r. sygn. akt II GSK 1944/22, II GSK 1454/22, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych wyroków, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych realizuje między innymi, ten cel polityki ustawodawcy, który - jak wynika z to art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 tej ustawy - wyraża się w ochronie pasa drogowego oraz w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia. Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne, niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na te "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że na warunkach nim określonych stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg, co siłą rzeczy - a należy to podkreślić w tym miejscu - podważa zasadność argumentacji zmierzającej, najogólniej rzecz ujmując, do wykazania, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego miałoby nie wymagać zgody zarządcy drogi, jeżeli - jak podnosi strona (s. 12 skargi kasacyjnej) - nośnik reklamy "[...] zlokalizowany jest w miejscu, w którym nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla obiektów i osób poruszających się po pasie drogowym". Tezie tego rodzaju sprzeciwia się bowiem jednoznaczny w swej treści przepis art. 39 ust. 3 przywołanej ustawy, z którego wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym, między innymi, reklam może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (z zastrzeżeniem, niemających zastosowania w sprawie wyjątków, o których mowa w ust. 7, ust. 7a art. 39 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c), z którego również wynika (pkt 2), że właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a, który ustanawia wymagania dla reklamy emitującej światło. Wobec funkcji pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 u.d.p.) oraz prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, akcentuje się więc jego szczególny status publicznoprawny (zob. wyrok NSA z 2 marca 2011 r, sygn. akt II GSK 316/10), co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast - jak wyjątek od zasady - nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, o ile zaktualizuje się określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla wniosku, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem kontrolowanego wyroku. Operując - co trzeba podkreślić - w jej granicach, wobec treści art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust 2 pkt 3 u.d.p., który stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy i określa tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia - za uprawniony trzeba uznać wniosek, że przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie i skutecznie nie podważone przez stronę - o czym mowa dalej - ustalenia stanu faktycznego - a mianowicie, zajmowanie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rejonie nr [...] w Warszawie w dniach od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku [...] o powierzchni 2,64 m2 – uzasadniały, aby obrazujące je zachowanie (działanie) kwalifikować jako delikt, o którym jest mowa w przywołanym przepisie prawa, a co więcej, aby zachowanie to przypisać stronie skarżącej. Zwłaszcza, że na gruncie art. 40 ust. 12 przywołanej ustawy prawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt. W tym też kontekście trzeba podnieść, że przywołanych powyżej faktów o prawnie istotnym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że kontrolowana przez sąd pierwszej instancji decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało - czy też mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec deficytów ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, których źródłem - jak podnosi strona - miałoby być nieprzeprowadzenie koniecznych i zarazem miarodajnych dowodów pozwalających na ustalenie lokalizacji spornej reklamy w terenie, w tym w szczególności dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym, co miałoby jednocześnie nie pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności, wręcz konieczności, przeprowadzenia - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, a których nie przeprowadził sąd pierwszej instancji. Odpowiadając na zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz na wymieniony wniosek dowodowy, trzeba przede wszystkim podnieść, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, płaszczyzny umożliwiającej podjęcie merytorycznej oraz skutecznej polemiki z przywołanymi powyżej faktami - a co za tym idzie z zawartą w zaskarżonym wyroku oceną o prawidłowym ich ustaleniu - w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może stanowić przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a. za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że celem regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a. — która stanowi o uzupełniającym postępowaniu dowodowym z dokumentu — nie jest - co trzeba podkreślić - ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; zob. również wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1288/18). Jeżeli w tym też kontekście podnieść, że wobec treści oraz funkcji przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie tworzy on podstaw, aby w oparciu o jego regulację żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego odnośnie do istnienia nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podnosiła w toku postępowania przed organem administracji (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08), a przede wszystkim, że przepis ten nie jest instrumentem służącym kwestionowaniu ustaleń faktycznych, które zdaniem strony skarżącej nie są prawidłowe (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08), to zarzuty poniesione w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej trzeba uznać za oczywiście niezasadne. W odpowiedzi natomiast na zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania istnienia daleko idących deficytów ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, których źródłem miałoby być nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety i dowodu z mapy do celów prawnych, oraz brak wyjaśnienia czasu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony, zebrane w sprawie dowody, a mianowicie protokół kontroli pasa drogowego z [...] czerwca 2019 r., karty kontroli zajęcia pasa drogowego (dotyczące kontroli z poszczególnych dni lipca 2019 r.), dokumenty pozyskane z zasobu geodezyjnego (wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk mapy zasadniczej), dokumentacja fotograficzna, a także sporządzona przez geodetę uprawnionego opinia geodezyjna z [...] stycznia 2021 r., dotycząca usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego o nr [...] na ścianie budynku – były wystarczające dla ustalenia istotnych w sprawie faktów, a co za tym idzie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego. W opozycji do stanowiska podważającego prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń z pozycji argumentu o braku zupełności i kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a mianowicie braku dowodu (dokumentu) w postaci mapy do celów prawnych trzeba stwierdzić, że wskazywane przez stronę źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego - wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Z punktu widzenia celu i przedmiotu postępowania w rozpatrywanej sprawie za uzasadniony trzeba uznać wniosek sądu pierwszej instancji, że istotnym dowodem była sporządzona przez biegłego geodetę opinia geodezyjna wraz z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...]. Trafnie przyjął za organem sąd wojewódzki, że wskazany wyżej dokument geodezyjny określający z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., a z drugiej - kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami, pozwoliła stwierdzić w sposób jednoznaczny fakt zajęcia pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest bowiem określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak również § 24 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), z których wynika, że mapy do celów prawnych sporządza się na potrzeby podziałów nieruchomości oraz typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Chodzi, między innymi, o postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, albowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego jest przedmiotem ustaleń przeprowadzanych przez organ administracji w toku postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno- kartograficznych, o których jest mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 - "Prace geodezyjne i kartograficzne"). Zwłaszcza, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza więc - co w korespondencji do powyższego i zarazem w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba podkreślić - stosowanie formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, a mianowicie dowodu z mapy prawnej, co stanowiło już przedmiot rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w szeregu orzeczeniach zapadłych na gruncie tożsamych lub zbieżnych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego (zob. np. wyroki NSA z: 13 czerwca 2023 r. w sprawach II GSK 1271/21 i II GSK 1165/21; 16 maja 2023 r., sygn. akt 1388/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21). Podkreślając, że przedstawionemu podejściu nie sprzeciwia się możliwość dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego) - co uzależnione jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego - wymaga ponownego uwypuklenia, że w rozpatrywanej sprawie została sporządzona opinia geodezyjna wraz z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...] w rej. nr [...]. Pod dokumentem tym podpisał się uprawniony geodeta. Zgromadzony materiał dowodowy stanowił więc dla organu dostateczną podstawę ustalenia, że sporny nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Jeżeli podkreślić, że z przywołanym dowodem korespondują dowody z protokołu kontroli pasa drogowego, kart kontroli zajęcia pasa drogowego, dokumentów pozyskanych z zasobu geodezyjnego oraz fotografii, to nie sposób jest podważać prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie, z których wynika, że — w relacji do granic przestrzennych pasa drogowego wyznaczonych liniami granicznymi gruntu oraz przestrzeni nad i pod tym gruntem - nośnik reklamowy o nr [...] i pow. 2,64 m2 znajdował się w przestrzeni działki nr [...] (nad chodnikiem), co siłą rzeczy powodowało, że zbędne było prowadzenie sugerowanych przez stronę dalszych ustaleń odnośnie do innych jeszcze elementów kształtujących fasadę budynku. Nie jest również tak, że w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono - jak podnosi strona skarżąca - prawidłowych ustaleń odnośnie do czasu zajmowania pasa drogowego. Czas trwania przypisanego stronie naruszenia prawa stanowił konsekwencję ustaleń czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] czerwca 2019 r. oraz [...], [...], [...] i [...] lipca 2019 r., które uzasadniały przyjęcie - zwłaszcza, gdy odwołać się w tej mierze do argumentu z doświadczenia życiowego - że utrzymywanie stanu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego bez zgody zarządcy drogi istniało w okresie wskazanym w decyzji kontrolowanej przez sąd pierwszej instancji, którego datę początkową oraz datę końcową wyznaczały daty przeprowadzenia wymienionych kontroli pasa drogowego. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić w tym kontekście, że operowanie przez ustawodawcę na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. pojęciem "zajęcia pasa drogowego" jest rozumiana właśnie, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, to jest zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), co stanowi podlegający ustaleniu fakt. O tym, że przedmiotowy obiekt nie był demontowany i ponownie montowany przekonuje również to, o czym wspomniał organ I instancji, że wskazane urządzenie reklamowe przy ul. [...] podłączone jest do sieci elektrycznej, co przy demontażu i ponownym umieszczeniu wymuszałoby angażowanie uprawnionego elektryka i ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z przyłączem elektrycznym. Trafnie też wskazał sąd pierwszej instancji, że strona, gdyby zdemontowała nośnik po pierwszej kontroli, z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ, czego jednak nie uczyniła. Przeprowadzonym w tym przedmiocie ustaleniom skarga kasacyjna nie przeciwstawia jednak żadnych argumentów, które ustalenia te mogłyby skutecznie podważyć. Konstruując zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji po pierwsze "zaaprobowanie poglądu organów administracji odnośnie do przebiegu pasa drogowego", a po drugie "ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym". Natomiast w uzasadnieniu ogranicza się do wskazania, że ze względu na fakt, iż "postępowanie dowodowe nie wykazało, że nośnik znajdował się w pasie drogowym zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego było nieuprawnione", a "nośnik nie przeszkadzał we właściwym funkcjonowaniu ruchu drogowego i nie stanowił zagrożenia jego funkcjonowania". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzut adresowany w stosunku do faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. - o których była mowa na wstępie - zarzuty te nie mogą być uznane za zasadne. Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. (pkt 7. petitum skargi kasacyjnej). Wymienione przepisy prawa, których naruszenie zarzuca strona są bowiem tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np.: wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.