II GSK 316/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Jan Bała Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 421/09 w sprawie ze skargi S.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia od S.T. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 421/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] na podstawie art. 36 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o drogach publicznych, oraz art. 104 k.p.a. nakazał skarżącemu przywrócenie do stanu poprzedniego zajętego bez zezwolenia pasa drogi gminnej nr [...] w G. na wysokości nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym 193, należącej do skarżącego poprzez usunięcie konstrukcji drewnianej składającej się z pali pionowych i elementów poziomych o łącznej pow. 15,37 m2. W uzasadnieniu stwierdził, że przylega ona do ogrodzenia działki skarżącego i jest zlokalizowana w pasie drogowym. Powyższa decyzja została uchylona przez SKO w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy O. w wyniku przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2009 r. oględzin ustalił, że ww. konstrukcja, która znajdowała się w pasie drogi gminnej, została usunięta w całości i w związku z tym na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa tej drogi gminnej. W wyniku odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 36 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że po usunięciu obiektów znajdujących się w pasie drogowym bez zezwolenia nie ma już przedmiotu postępowania – rozważania w tym zakresie są więc bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił nieprawidłowości w działaniu pracowników organów w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że w toku postępowania nie przedstawiono mu mapy świadczącej o "przywłaszczeniu" pasa drogowego. Usunięcie przez niego palików nie powinno skutkować umorzeniem postępowania, gdyż w okresie wypasu krów zamierza ponownie je ustawić. Znajdująca się w aktach administracyjnych mapa nie pochodzi z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w B. P. Zostały na nią naniesione kolorowe linie przez pracownika Urzędu Gminy, a zatem nie może być ona wiarygodnym dokumentem w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że organ wadliwie uzasadnił decyzję o umorzeniu postępowania. Było ono prowadzone z urzędu w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych i miało na celu wyjaśnienie, czy skarżący zajął bezprawnie pas drogowy drogi gminnej nr [...] w G. Dopiero ustalenie, że skarżący nie zajął bezprawnie pasa drogowego mogło skutkować umorzeniem postępowania z powodu bezprzedmiotowości jego wszczęcia (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy o drogach publicznych). Organy umorzyły natomiast postępowanie poprzestając na stwierdzeniu, że skarżący dobrowolnie usunął postawioną wcześniej konstrukcję. Z naruszeniem art. 77 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśniły kwestii spornej w sprawie, to jest nie ustaliły, czy konstrukcja ta była przed rozebraniem posadowiona w pasie drogowym, czy na gruncie skarżącego. Skarżący w toku postępowania kwestionował aktualność mapy (k-42 akt administracyjnych), którą posłużył się organ I instancji podczas oględzin – jego zdaniem, mapa ta nie odzwierciedlała prawidłowej granicy pomiędzy jego działką nr 193, a pasem drogowym. Organ odwoławczy nie odniósł się do tak postawionego zarzutu odwołania, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W konkluzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy winien wyjaśnić podstawę umorzenia i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, to jest wykazać, czy bezprzedmiotowość postępowania polegała na tym, że skarżący nie zajął pasa drogowego, czy też zajął pas drogowy, lecz wskutek usunięcia przeszkody przestał istnieć przedmiot postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych, doszło do naruszenia art. 77, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty organ stwierdził, że każde zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi delikt administracyjny zagrożony sankcją nałożenia obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. W wyniku postępowania wszczynanego z urzędu organ administracji zarządzający drogą, po stwierdzeniu nielegalności zajęcia pasa drogowego nakłada obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zajęty pas drogowy został dobrowolnie zwolniony, co oznaczało brak przedmiotu do dalszego prowadzenia postępowania. Brak zajęcia pasa drogowego uniemożliwił organowi wydanie decyzji co do istoty oraz ocenę okoliczności zajęcia tego pasa. Organ nie mógł też w tej sprawie prowadzić postępowania w zakresie oceny zgodności stanu faktycznego mapą geodezyjną, czy postępowania rozgraniczeniowego. Nie zgodził się więc ze wskazaniem przez Sąd I instancji, że powinien rozpatrzyć podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące sporów co do granicy nieruchomości skarżącego i pasa drogowego drogi gminnej oraz analizować aktualność map będących podstawą orzekania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz pismach procesowych z dnia 25 maja 2010 r. i z dnia 8 lutego 2011 r. S. T. powoływał się na nieprawidłowe wyjaśnienie sprawy dotyczącej granicy pomiędzy jego działką nr 193, a pasem drogowym drogi gminnej, powołując się na błędy w dokumentacji stanowiącej podstawę orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jest to więc obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodne z warunkami podanymi w zezwoleniu, muszą być zawsze poprzedzone ustaleniami co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu. Akcentowano to wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak np. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 477/07 oraz w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 i z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08. Znalazło to również swój wyraz w sentencji i motywach zaskarżonego wyroku, ale z pominięciem w nich kluczowej okoliczności, że wymienione obowiązki organu administracji publicznej dotyczą decyzji rozstrzygających co do istoty sprawę zajęcia prasa drogowego, a nie – umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu istnieje obligatoryjny obowiązek wydania przez organ administracji publicznej decyzji o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania jest konsekwencją powstania trwałej i nieusuwalnej przeszkody, a jedną z nich jest podana w art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania. W szerokim pojęciu przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie może stać się bezprzedmiotowe z różnych powodów, gdy np. sprawa nie miała charakteru administracyjnego jeszcze przed wszczęciem postępowania, utraciła taki charakter w toku postępowania albo miała być załatwiona w drodze decyzji w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu. Bezprzedmiotowość postępowania występuje zawsze, gdy przestał istnieć jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Wśród nich znajdzie się np. utrata przez stronę postępowania określonych w art. 28 k.p.a. cech kształtujących jej status, czy też ustanie przyczyny określającej przedmiot i treść stosunku administracyjnoprawnego. Każdy z nich wyklucza możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego i dokonywania jakichkolwiek innych ustaleń oraz formułowania ocen wykraczających poza fakt zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, której nie można utożsamiać z bezzasadnością roszczenia. Czym innym jest również dopuszczone w art. 105 § 2 k.p.a. fakultatywne, a więc – ocenne, umorzenie postępowania administracyjnego na wniosek strony, jeżeli zostało ono wszczęte na jej żądanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przegląd bogatego orzecznictwa i poglądów doktryny dotyczących zarysowanej problematyki ukazali M. Jaśkowska i A. Wróbel w komentarzu do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2010. W świetle przypomnianych unormowań nawiązujących do zarzutów skargi kasacyjnej, jest ona uzasadniona. Wobec usunięcia przez skarżącego konstrukcji ogrodzenia w toku postępowania administracyjnego, stało się ono bezprzedmiotowe i musiało być umorzone bez względu na to, czy i w jakim zakresie ta konstrukcja zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. Uchylenie decyzji organu administracji publicznej II instancji zostało więc dokonane przez WSA z naruszeniem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę oraz stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od S. T. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz SKO w B. z uwagi na jego trudną sytuację majątkową omówioną w uzasadnieniu postanowienia WSA w B. z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 421/09 przyznającego mu prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych.