II GSK 931/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt VI SAB/Wa 36/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania skargi na postępowanie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt VI SAB/Wa 36/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania skargi na postępowanie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego odrzucił skargę. Pismem z dnia [...] października 2008 r. (k. 5 akt) skarżąca złożyła do Dyrektora Departamentu Metodologii, Standardów i Rejestrów Głównego Urzędu Statystycznego w W. (dalej Dyrektor Departamentu) wniosek o korektę wydanego jej zaświadczenia REGON, twierdząc, że zostało ono wydane niezgodnie z jej żądaniem i stanem faktycznym. Następnie dnia [...] stycznia 2009 r. (k. 3 akt) skarżąca złożyła do Prezesa RM skargę na postępowanie Prezesa GUS w przedmiocie nierozpoznania opisanego wniosku. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. (k. 15 akt) Prezes RM przekazał skargę z dnia [...] stycznia 2009 r. według właściwości do Prezesa GUS. Jednocześnie poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpoznania. W myśl art. 229 ust. 7 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania skargi - pisma z dnia 29 stycznia 2009 r., jest organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór nad organem, który wydał zaświadczenie REGON. Zatem skoro skarga dotyczy działania Dyrektora Departamentu (a nie jak wskazała skarżąca Prezesa GUS), to organem właściwym do rozpoznania tej skargi będzie Prezes GUS, a nie Prezes RM. Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2009 r. (k. 16 akt) wezwała Prezesa RM na podstawie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowana jako p.p.s.a., do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Prezes RM, w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował skarżącą, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., iż jest niewłaściwy do rozpoznania skargi z dnia [...] stycznia 2009 r. Nadto wskazując na Dział VIII k.p.a. i art. 238 k.p.a. poinformował, że składającej skargę przysługuje jedynie prawo do otrzymania zawiadomienia o sposobie jej załatwienia, bowiem postępowanie to jest jednoinstancyjne i nie przysługują w nim stronie żadne środki odwoławcze. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zaniechanie podjęcia działania, o którym mowa w art. 3 p.p.s.a. w związku ze skargą wniesioną w dniu [...] stycznia 2009 r. na postępowanie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie zaniechania rozpoznania wniosku o korektę wydanego sprzecznie z prawem i stanem faktycznym zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. skargę odrzucił stwierdzając, że w sytuacji nierozpatrzenia przez Prezesa RM wyżej opisanej skargi na postępowanie Prezesa GUS, złożonej w trybie art. 227 k.p.a. skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na jego bezczynność w tym przedmiocie. Sąd uznał się za niewłaściwy w rozstrzygnięciu, czy Prezes RM pozostaje, czy też nie pozostaje w bezczynności, którą zarzuciła mu skarżąca. Ponadto Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezesa RM w rozpoznaniu skargi powszechnej jest niedopuszczalna, co w konsekwencji powoduje konieczność jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną wniosła M. B. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 i 4 w zw. z pkt. 8 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowokasacyjnego przed NSA oraz o dopuszczenie na podstawie art. 206 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. jako dowodów uzupełniających załączonych do skargi i omówionych w jej uzasadnieniu jako niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli ustawodawca skatalogował w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z kolei bezczynność organu, podlegająca kontroli sądów administracyjnych występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności - określonych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., nie podejmuje ich w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia stosownych czynności. Zaznaczyć przy tym należy, iż skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2006 r., str. 30). Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego, skarżącemu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 752/09). Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Niezadowolenie strony ze sposobu załatwienia skargi z art. 227 k.p.a. nie może stanowić podstawy zaskarżenia w trybie, o jakim mowa w p.p.s.a., bowiem określający zakres kognicji sądów administracyjnych przepis art. 3 p.p.s.a. możliwości takiej nie przewiduje. Jeszcze na tle art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ukształtowało się orzecznictwo NSA, zgodnie z którym do uproszczonego postępowania w zakresie skarg i wniosków (art. 221-256 k.p.a.) nie stosuje się przepisów o sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych. Rozpatrzenie skargi wniesionej do organu w trybie art. 227 k.p.a. nie było bowiem objęte zakresem przedmiotowym art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, gdyż w takim postępowaniu nie rozstrzygano konkretnej sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest także to, że w tym postępowaniu nie przysługuje również skarga na bezczynność organu. Kognicji Sądu Administracyjnego nie podlega zatem także ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd bowiem kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, a ta część działalności administracji nie została wymieniona w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA ani w obecnie obowiązującym art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt I OSK 642/04). W niniejszej sprawie, Sąd I instancji ustalił, że na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 1995 r., Nr 88, poz. 439), dalej jako s.p., służby statystyki publicznej prowadzą krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej - REGON (art. 41 ust. 1 s.p.). Wpisu do tego rejestru dokonuje się na wniosek podmiotu gospodarczego, zobowiązanego do posiadania numeru identyfikacyjnego REGON. Stosownie do § 12 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi krajowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763 ze zm.), udokumentowaniem tego wpisu do rejestru REGON jest wydane przez urząd statystyczny zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON (art. 43 ust. 1 s.p.). Urzędem tym zgodnie z art. 25 ust. 5 s.p. kieruje dyrektor. W tych okolicznościach właściwym w sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenia REGON był Dyrektor Departamentu Metodologii, Standardów i Rejestrów Głównego Urzędu Statystycznego w W., przy czym winien to uczynić na podstawie przepisów Działu VII k.p.a., dotyczących wydawania zaświadczeń. Powyższe unormowania p.p.s.a. oraz k.p.a. powodują, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w tym także zaświadczenia REGON, należy do jego kognicji i mieści się w kręgu innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA 1439/02, LEX 82553; a także pkt 4 komentarza do art. 219 k.p.a. [w]: Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 7, Warszawa 2005 r., s. 814). To w efekcie powoduje, że dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność urzędu statystycznego w przedmiocie wydania żądanego zaświadczenia REGON albo postanowienia o odmowie jego wydania. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżąca nie skorzystała z powyższego uprawnienia i nie zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynności Dyrektora Departamentu, w przedmiocie wydania zaświadczenia REGON. Wniosła natomiast do Prezesa RM, w trybie art. 227 k.p.a. tzw. skargę powszechną na bezczynność Prezesa GUS w przedmiocie rozpoznania wyżej opisanego wniosku, a następnie - po nierozpoznaniu tej skargi przez Prezesa RM, który uznał się niewłaściwym, złożyła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa RM w tym zakresie. W takiej sytuacji należy uznać, że wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność organu nie podlegała kognicji sądu administracyjnego - prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 lipca 2009 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt .6 p.p.s.a. odrzucił skargę. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powołanie "art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" jest oczywistą omyłką autora skargi kasacyjnej. Ponadto w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie został powiązany z przepisami postępowania stosowanymi przez organ administracji publicznej, których to stosowanie jest przedmiotem sądowej kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 675/08, opubl. LEX 481511). Autor skargi kasacyjnej omyłkowo powołał także we wniosku o dopuszczenie dowodów uzupełniających załączonych do skargi jako podstawę art. 206 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. zamiast art. 106 § 3 p.p.s.a. Niezależnie od tego, prowadzenie dowodów uzupełniających było zbędne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że w orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale "zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Ł 2572/95, Prawo Gospodarcze 1998, nr 5, str. 36). Wobec tego nie było możliwe badanie innych postępowań niż to, w którym miało dojść do zarzucanej bezczynności wskazanego w skardze organu. Zarzut naruszenia art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie ustosunkowania się do szeregu istotnych zarzutów pod adresem organów administracji, których skarżąca wprawdzie nie wskazała, ale które Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu jest bezzasadny. Sąd I instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie skarżonego orzeczenia zwięźle przedstawiając stan sprawy, zarzuty przedstawione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W tych okolicznościach na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ o zwrocie kosztów, stosownie do przepisu art. 209 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.