II GSK 931/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1241/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1241/13 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, zwanej dalej ustawą lub ustawą o drogach publicznych) oraz uchwały nr XX/678/2003 Rady Miejskiej w [...] z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych w granicach miasta [...], wymierzył [...] karę pieniężną w wysokości 14.904,00 zł za umieszczenie reklam w pasie drogowym [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przeprowadzona przez pracowników Miejskiego Zarządu Dróg wizja w terenie w dniu 14.02.2013 r. ujawniła zajęcie przez [...] ww. pasa drogowego poprzez umieszczenie bez zezwolenia 30 szt. reklam. Kolejne kontrole przeprowadzone przez pracowników MZD w dniach 15, 18 i 19 lutego 2013 r. ujawniły nadal zainstalowanie reklamy w pasie drogowym ww. ulicy. Kwota kary pieniężnej wynikała z przyjęcia, że okres zajęcia pasa drogowego wynosi 6 dni tj. od dnia 14.01.2013 r. w którym stwierdzono faktyczne umieszczenie reklam w części zieleńca do dnia 19.02.2013 r. Powierzchnię reklam wyliczono mając na uwadze wymiary reklamy 0,90 m x 2,30 m, ilość reklam 30 szt., reklama jest obustronna. W tym względzie powołano się na sporządzone protokoły z wizji w terenie oraz dokumentację zdjęciową. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że zgodnie z przepisami art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga – w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenia zarządcy drogi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Kara ta jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej, która realizuje się poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa. Odpowiedzialność z tego tytułu jest niezależna od winy sprawcy naruszenia, a nałożenie kary jest obligatoryjne. Według Organu odwoławczego ustalenia faktyczne zostały poczynione przez organ I instancji prawidłowo w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oceniony przy uwzględnieniu treści art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że chodzi o zamontowanie 30 szt. reklam na istniejących już w pasie drogowym elementach konstrukcyjnych – słupach oświetleniowych, w sposób stosunkowo stabilny i taki, który nie pozwala na ich swobodne przemieszczanie w każdej dowolnej chwili, jak np. reklam na ruchomych nośnikach. Jeżeli zatem organ w sposób niewątpliwy ustalił, iż reklamy były zamontowane w dniach 14 i 15 lutego, a ponadto stwierdził ich obecność także w dniach 18 i 19 lutego, to przyjąć należy, że wbrew logice i zasadom doświadczenia życiowego byłoby twierdzenie, iż we wskazanych pośrednich dniach (16 i 17 lutego) reklamy te były zdemontowane. Odnośnie wysokości kary organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 23 ustawy reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Skoro zatem elementem obliczenia opłaty za zajęcia pasa drogowego jest powierzchnia reklamy, która stanowi nośnik informacji wizualnej mającej na celu rozpowszechnienie określonej usługi i w konsekwencji zwiększenie liczby potencjalnych klientów, to w przypadku reklamy obustronnej konieczne jest przyjęcie powierzchni z obu stron tejże reklamy. Reklama taka stanowi bowiem przekaz informacji dla użytkowników drogi poruszających się zarówno z jednego, jak z drugiego kierunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. oddalił skargę [...] na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Według Sądu I instancji użycie w treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych spójnika "albo" przesądza o tym, że w przypadku zajęcia pasa drogowego celem umieszczenia w nim reklamy o wysokości należnej z tego tytułu opłaty decyduje jej powierzchnia, a nie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy jej nośnika. Stwierdzenie to zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest w jakikolwiek sposób kwestionowane w orzecznictwie sądowym. Odmienne w tym zakresie rozważania zawarte w skardze są przy tym niezrozumiałe i częściowo wzajemnie sprzeczne, gdy zważy się, że przy przyjęciu iż podstawą wyliczenia kwestionowanej wysokości kary powinna być powierzchnia liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy nośników reklam, kara powinna być wyliczona przy uwzględnieniu, że rzut ten dla każdej z tych reklam wynosił 1 m² (w związku z treścią art. 10 ust. 10 ustawy – jak to przyjęto w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji) i wynieść w konsekwencji 3.600 zł (6 dni x 30 szt. x 1 x 2 zł x 10), gdy tymczasem zakwestionowano karę w kwocie przewyższającej 7.452 zł. Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego dotyczącego wyliczenia kary z uwzględnieniem jedynie powierzchni jednej strony dwustronnych nośników reklamowych, których postępowanie dotyczy. Zdaniem WSA wbrew stanowisku skarżącego z treści definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy należy wyprowadzić w tym względzie inne stwierdzenie. Jeżeli bowiem reklama jest dwustronna, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to obie jej strony są nośnikiem informacji wizualnej umieszczonej w polu widzenia użytkowników drogi. Oznacza to, że obie jej strony stanowią reklamę w rozumieniu tych przepisów. W związku z treścią definicji reklamy ("nośnik informacji wizualnej ... umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi") Sąd nie podzielił sformułowanego w skardze zarzutu, że SKO powołało się w swojej decyzji na pozaprawne kryteria wskazując, iż reklama dwustronna, zwiększa potencjalnie liczbę użytkowników drogi, którzy mogą się z nią zapoznać i w konsekwencji mogą skorzystać potencjalnie z reklamowanego produktu, usługi itp. Istota reklamy umieszczonej w pasie drogowym sprowadza się bowiem do zamiaru przekazania konkretnej informacji w określonym celu (najczęściej marketingowym) jak największej ilości użytkowników drogi. Jeżeli reklama jest dwustronna to zwiększa się ilość tych użytkowników do których umieszczona na niej informacja może dotrzeć. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy reklama jest umieszczona na terenie pasa zieleni oddzielającym jezdnię od chodnika, którym piesi poruszają się przecież w obie strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt. 23 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie definicji reklamy zawartej w tej ustawie oraz przyjęcie za podstawę obliczenia opłaty z tytułu bezumownego korzystania z pasa drogowego na cele reklamowe obu powierzchni nośnika reklamy. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji "błędnie zastosował definicję reklamy" oraz błędnie ustalił opłatę, biorąc pod uwagę dwustronną powierzchnię reklamy. Stosownie do treści art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zawarte w reklamie informacje wizualnie kierowane są w tym wypadku do użytkowników drogi, jako że są zamieszczone w pasie drogowym. Z uwagi na to, że reklamy są dwustronne, to zamieszczone na nich treści trafiają do kierowców jadących w obu kierunkach czy też pieszych poruszających się w obu kierunkach. Zgodnie z art. 40 ust. 6 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego na reklamę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z cyt. przepisu wynika, że istnieją dwa sposoby obliczania powierzchni zajęcia pasa drogowego, tzn. inny dla obiektów budowlanych oraz inny dla reklam, za czym przemawia użyte w art. 40 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy słowo "albo". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest przeważający pogląd, że powierzchnia reklamy oznacza całą powierzchnię, którą zajmuje informacja wizualna umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji nośnej umieszczonej w pasie drogowym (por. wyrok NSA z 13 marca 2012 r. II GSK 138/11, z 12 września 2012 r. II GSK 1135/11, z 24 marca 2009 r. II GSK 61/09). Zatem jeżeli treści reklamy prezentowane są obustronnie, o wysokości opłaty decyduje łączna powierzchnia, którą informacja wizualna zajmuje. Z powyższego wynika, że przy braku zarzutów podważających zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny, chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.