II GSK 940/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. P. Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2201/11 w sprawie ze skargi S. M. P. Spółka z o.o. w O. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia 10 sierpnia 2011 r. nr w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od S. M. P Spółki z o.o. w Ostaszewie na rzecz Ministra Gospodarki 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2201/11 oddalił skargę S. M. P. Sp. z o.o. w O. na postanowienie Ministra Gospodarki z 10 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zarządzający Pomorską Specjalną Strefą Ekonomiczną decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] wydał Spółce S. M. P. zezwolenie na prowadzenie, na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: PSSE), działalności gospodarczej, w tym zaklasyfikowanej do pozycji 32.3020-49.00 Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (dalej PKWiU), obejmującej produkcję monitorów ekranowych z ekranem płaskim na ciekłych kryształach lub plazmowych. Następnie S. M. P. Sp. z o.o. wystąpiła do Urzędu Statystycznego w Ł. o opinię dotyczącą zaklasyfikowania opisanej wyżej działalności do właściwego kodu Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (dalej: PKWiU). W odpowiedzi Urząd Statystyczny w Łodzi wydał opinię, w której stwierdził, że wspomniana działalność gospodarcza została określona w pozycji 32.30.52-80.90 PKWiU przewidzianej dla: części urządzeń dla radiotelefonii, radiotelegrafii, radiofonii, telewizji i radionawigacji. Podkreślono, że wcześniejsza klasyfikacja działalności Spółki do pozycji 32.3020-49.00 PKWiU nie była prawidłowa. Minister Gospodarki decyzją nr [...[ z [...] kwietnia 2009 r., wydaną na wniosek spółki, zmienił zezwolenie w ten sposób, że w preambule zezwolenia nr [...] w części dotyczącej przedmiotu działalności dodał pkt 5 o treści: "Sekcja D podsekcja DL dział 32 dziesięciocyfrówka 32.30.52.-80.90 – części urządzeń dla radiotelegrafii, radiofonii, telewizji i radionawigacji, pozostałe". Następnie spółka wystąpiła do Zarządcy PSSE o sprostowanie, w trybie art. 113 § 1 k.p.a., oczywistej omyłki w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie. Zarządca PSSE postanowieniem z [...] października 2010 r. nr [...] uzupełnionym postanowieniem z [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostował oczywistą omyłkę w zezwoleniu w ten sposób, że kod PKWiU 32.30.20-49.00 zastąpił kodem PKWiU 32.30.52-80.90. Minister Gospodarki wszczął z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] z [...] października 2010 r. Następnie postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. [...] stwierdził, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność postanowienia Zarządcy PSSE z [...] października 2010 r. uzupełnionego postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2010 r. uznając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a. Zdaniem organu błędne zaklasyfikowanie przez spółkę planowanej działalności gospodarczej stanowiło istotną omyłkę mającą wpływ na treść zezwolenia. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Gospodarki postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że spółka na etapie przygotowania oferty przetargowej, będącej podstawą wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na obszarze PSSE, błędnie zaklasyfikowała przedmiot działalności gospodarczej. Wspomniane zezwolenie zostało wydane na podstawie protokołu z przetargu, uzgodnień przetargowych oraz oferty spółki w których określono przedmiot działalności. Organ zaznaczył, że w żadnym z wymienionych dokumentów nie podano prawidłowego kodu PKWiU dla produkcji modułów LCD. Spółka powzięła wątpliwości odnośnie prawidłowości kodu PKWiU po upływie dwóch lat od wydania zezwolenia i dopiero [...] września 2008 r. wystąpiła do Urzędu Statystycznego w Ł. o wydanie opinii dotyczącej prawidłowej klasyfikacji produkcji modułów LCD. W ocenie Ministra Gospodarki, potwierdza to pogląd, że w zezwoleniu nie wystąpił ewidentny i łatwo dostrzegalny błąd w określeniu przedmiotu działalności. Kod PKWiU działalności określonej w zezwoleniu stanowi kwestię merytoryczną. Wobec tego jego zmiana w zezwoleniu nie mogła zostać dokonana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Spółka S. M. P. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., nie może zmierzać do zmiany lub uzupełnienia przedmiotu decyzji administracyjnej (zezwolenia). Zgodnie z treścią art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Sąd zauważył, że z decyzji Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2009 r. wynika, że w związku z opinią klasyfikacyjną Urzędu Statystycznego w Łodzi zmianie uległ nie tylko kod PKWiU, lecz także oznaczenie rodzaju działalności prowadzonej przez skarżącą w zakresie produkcji modułów ciekłokrystalicznych do telewizorów LCD, która została doprecyzowana jako "części urządzeń dla radiotelegrafii, radiofonii, telewizji i radionawigacji, pozostałe". WSA podkreślił, że Minister Gospodarki nie był związany wspomnianą opinią klasyfikacyjną, jednakże uznając ją za zasadną mógł jedynie w drodze decyzji dokonać zmiany zezwolenia. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że Zarządca PSSE nie mógł, w trybie sprostowania oczywistej omyłki, w istocie uzupełnić zezwolenia analogicznie jak miało to miejsce w decyzji Ministra Gospodarki z 9 kwietnia 2009 r. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 24 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1439/08 i z 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 323/10) Sąd wyjaśnił, że "błąd rachunkowy" oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego natomiast "błędem pisarskim" jest niezamierzone niewłaściwe użycie wyrazu, mylna pisownia, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu. Istotną cechą pozwalającą na zastosowanie trybu sprostowania określonego w art. 113 § 1 k.p.a. jest jego oczywistość. Może ona wynikać bądź z natury samego błędu, bądź też z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami. Natomiast sprostowanie decyzji nie może prowadzić do merytorycznej zmiany lub uzupełnienia wydanego już w sprawie rozstrzygnięcia. W związku z tym Sąd stwierdził, że sprostowanie a właściwie uzupełnienie zezwolenia przez Zarządcę PSSE na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. rażąco naruszało powołany przepis (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). S. M. P. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) spółka zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 oraz art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa w zakresie wskazanym przez stronę w jej skardze i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przez Ministra Gospodarki prawa wskutek bezzasadnego stwierdzenia nieważności postanowienia, w sytuacji w której sprostowanie zezwolenia nr [...] przez Zarządzającego PSSE w trybie oczywistej omyłki było w okolicznościach sprawy zasadne i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 113 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikające z błędnej wykładni art. 113 § 1 k.p.a. skutkujące uznaniem przez WSA, że postanowienie Zarządzającego PSSE zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy sprostowanie zezwolenia nr [...] przez Zarządzającego PSSE w trybie oczywistej omyłki było w okolicznościach sprawy zasadne i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji kontrolował postanowienie Ministra Gospodarki stwierdzające nieważność postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki z powodu rażącego naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki, w istocie stanowiło merytoryczną zmianę zezwolenia z [...] sierpnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie PSSE udzielonego S. M. P. Sp. z o.o., a zatem rażąco naruszało art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej, postawione w skardze kasacyjnej w ramach obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w istocie są tożsame i koncentrują się na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a. W związku z tym stwierdzić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest przytoczenie podstaw kasacyjnych, co obejmuje również wskazanie czy doszło do naruszenia prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Z istoty rzeczy te same przepisy prawa nie mogą być jednocześnie powoływane w ramach obu podstaw kasacyjnych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zasadniczo stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 oraz art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić jednak trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie nawiązuje do zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. Z tej przyczyny skarga kasacyjna w omawianym zakresie nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak już wspomniano skarżąca uchybienie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 113 § 1 k.p.a. zakwalifikowała jednocześnie jako naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Taki sposób skonstruowania skargi kasacyjnej, chociaż wadliwy, nie wyklucza oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że materialnoprawną podstawę wydania postanowienia kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 113 § 1 k.p.a. W związku z tym uchybienie powołanym przepisom należy traktować jako naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Skarżąca zarzuca, że WSA naruszył art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 113 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem strony skarżącej w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 113 § 1 k.p.a., gdyż o takim naruszeniu można mówić w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: naruszony przepis ma charakter oczywisty, naruszenie prawa jest oczywiste, skutki naruszenia są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że pojęcie "oczywistej omyłki" ma charakter niedookreślony, zaś w sytuacji, w której przepis dopuszcza niejednolite interpretacje nie jest możliwe stwierdzenie jego rażącego naruszenia. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się do stanu prawnego sprawy. W literaturze podnosi się, że "Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określaniu praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego."(J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, s.630). Odnosząc powyższe stanowisko do stanu prawnego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wykładnia art. 113 § 1 k.p.a. jest jednolita, w szczególności zaś nie występują takie rozbieżności, które mogą być usunięte jedynie w drodze wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań. Nie jest bowiem kwestionowane, że w powołanym przepisie chodzi o usunięcie nieistotnych wad decyzji (postanowienia), będących wynikiem oczywistego błędu (omyłki), które nie może prowadzić do jej merytorycznej zmiany lub uzupełnienia. Błąd oczywisty to błąd nie budzący wątpliwości, widoczny już "na pierwszy rzut oka". W zakresie rozumienia pojęcia "innej oczywistej omyłki" przyjmuje się, że są to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co jest niezgodne z myślą wyrażoną jednoznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. Oczywistość omyłki powinna wynikać bądź z jej natury, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem lub treścią wniosku (por. np. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 940/11,dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak rozumiane pojęcie "innej oczywistej omyłki" jest powszechnie akceptowane. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca upatruje możliwości różnej wykładni art. 113 § 1 k.p.a. w rozmaitości błędów (omyłek), które mogą podlegać sprostowaniu, a w związku z tym potrzebie oceny w każdym konkretnym przypadku, czy zakres sprostowania mieści się w ramach określonych powołanym przepisem. W związku z tym stwierdzić należy, że kwestia ta należy do procesu stosowania prawa (subsumcja) a nie jego wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zezwoleniu nr 16/PSSE nie wystąpiła oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. skoro prawidłowe oznaczenie przedmiotu działalności skarżącej wymagało wydania opinii klasyfikacyjnej przez Urząd Statystyczny w Ł. Konieczność wystąpienia o wydanie wspomnianej opinii wyklucza oczywistość omyłki w wyżej podanym znaczeniu. W analizowanym przypadku nie można bowiem uznać, że chodzi o omyłkę łatwo dostrzegalną, oczywistą. W sprawie nie bez znaczenia jest także to, że skarżąca zwróciła się o opinię klasyfikacyjną po upływie dwóch lat od wydania decyzji, co oznacza że jej treść wcześniej nie budziła żadnych wątpliwości i była dla strony jednoznaczna. Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że sprostowanie dotyczyło elementu nieobowiązkowego decyzji tj. kodu PKWiU. Sprostowaniem objęto bowiem nie tylko wspomniany kod, ale także określenie przedmiotu działalności skarżącej, a ten element decyzji niewątpliwie dotyczy jej istoty. Dodać także należy, że sama strona uznała, że określenie przedmiotu prowadzonej przez nią działalności wymaga zmiany zezwolenia nr [...], skoro pierwotnie wystąpiła do Ministra Gospodarki właśnie z takim wnioskiem. Na marginesie należy zauważyć, że związanie granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii dopuszczalności objęcia postanowieniem z 15 października 2010 r. materii, która została już rozstrzygnięta decyzją Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze dotychczasowe rozważania podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Minister Gospodarki trafnie uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. przez Zarządzającego PSSE, który postanowieniem z [...] października 2010 r. sprostował zezwolenie nr [...] w zakresie wykraczającym poza ramy wyznaczone treścią powołanego przepisu. Za przyjęciem rażącego charakteru naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. przemawia to, że wbrew jednoznacznej treści przepisu, dopuszczającego sprostowanie "oczywistej omyłki", został on zastosowany w celu zmiany istotnego elementu decyzji nr [...]. Tego rodzaju zmiana, jako mająca wpływ na treść zezwolenia nr [...] nie może być jednak dokonywana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.