II GSK 955/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2047/09 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje od zasądzenia od B. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, orzekł o zwrocie na rzecz B. S. kosztów postępowania. Sąd uznał za miarodajny następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z 8 grudnia 2008 r. B. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., dalej: SKO, z wnioskiem o uznanie bezczynności Burmistrza M. We wniosku opisał sytuację związaną z zajęciem pasa drogowego ul. B. w M. przez właściciela działki ewidencyjnej o nr [...], podnosząc brak reakcji Burmistrza w trybie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), dalej: u.d.p. Następnie B. S. w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. skierowanym do SKO w W. wniósł o wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego według dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1994 r. (Dz. U Nr 79 poz. 856) o samorządowych kolegiach odwoławczych. Postanowieniem z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt [...], SKO stwierdziło swoją niewłaściwość i na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 u.d.p. przekazało sprawę do rozpoznania Burmistrzowi Miasta M. Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r. nr 17/09 orzekł, w powołaniu na art. 105 k.p.a. i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), dalej: u.d.p., o umorzeniu postępowania wszczętego przekazanym przez SKO wnioskiem B. S. o przywrócenie do stanu poprzedniego działki nr [...] obręb [...] w M. W uzasadnieniu wskazał dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania, a mianowicie to, że wprawdzie całą działkę nr [...] zaliczono do dróg gminnych, lecz odcinek którego dotyczy postępowanie nie jest drogą, a rowem melioracyjnym, zatem z przyczyn faktycznych (brak drogi) brak jest podstaw do orzekania na podstawie art. 36 u.d.p., oraz to, że po stronie B. S. brak jest interesu prawnego. SKO po rozpatrzeniu odwołania B. S., utrzymując w mocy decyzję I instancji podzieliło pogląd, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe jakkolwiek z innych powodów niż te, które legły u podstaw decyzji I instancji. W uzasadnieniu podało, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone w związku z wnioskami B. S. z dnia 8 i 29 grudnia 2008 r. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr [...] obręb [...] w M. Sprawa ta przekazana została postanowieniem SKO w W. z dnia 22 maja 2009 r. do rozpoznania Burmistrzowi Miasta M. a wobec uchylenia tego postanowienia zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest sprawy, która podlegała przekazaniu. Według SKO w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji, w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania wydawana jest decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji ale Burmistrz M. decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r. orzekł już o umorzeniu postępowania, zatem nie byłoby działaniem prawidłowym uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne orzeczenie tego samego. Według SKO, żądania zawarte w omawianych pismach strony dotyczyły bezczynności Burmistrza i w związku z tym SKO stosownym postanowieniem wyznaczyło organowi termin załatwienia sprawy do dnia 14 sierpnia 2009 r. SKO podkreśliło, że umorzenie postępowania nastąpiło w związku z uchyleniem postanowienia o przekazaniu sprawy Burmistrzowi i wyznaczeniem temu organowi terminu do załatwienia sprawy a nie z powodów podanych w decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z 25 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu SKO zaznaczyło, że decyzja ta "nie oznacza, zakończenia sprawy wszczętej wnioskiem z 9 grudnia 2008 r. o wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie której zostanie usunięty parkan dz. ew. nr [...], który na całej swej długości 30 mb wchodzi 1,20 m w publiczną, gminna ulicę B....". Uwzględniając skargę B. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż decyzja SKO z 14 października 2009 r. narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone decyzje zostały podjęte bez dostatecznej i wnikliwej analizy interesu prawnego skarżącego dającego mu ewentualną legitymację do złożenia odwołania. Sąd I instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 316/08 (błąd: powołany wyrok ma sygnaturę II OSK 316/08) wskazał, iż organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty (Lex nr 526409). W konkluzji Sąd uznał, że ze względów formalnych zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. natomiast ewentualne rozważanie zarzutów skargi o charakterze merytorycznym byłoby przedwczesne. Powyższy wyrok, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z 141 § 4 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku na czym polegało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. i 28 k.p.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwej ocenie przesłanek naruszenia prawa przez nieuwzględnienie, że odwołanie zostało złożone przez osobę, która była adresatem decyzji organu I instancji, 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez uchylenie decyzji mimo braku naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. 4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zawarł we wskazaniach co do dalszego postępowania nakaz zbadania legitymacji Pana B. S. do złożenia odwołania, czyli wykonania czynności, które zostały wykonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO wskazało, iż pomimo tego że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia merytorycznego, nie oznacza to, że traci on przymiot strony decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość wynikającą z przesłanek podmiotowych. Zatem zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. stronie decyzji umarzającej postępowanie, będzie przysługiwać legitymacja do złożenia odwołania, chociażby z uwagi na subiektywne przekonanie, że ma w sprawie interes prawny, a organ I instancji nieprawidłowo ustalił, że takiego interesu nie ma. W takiej sytuacji, ustalenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania, gdyż prawidłowo ustalił, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, nie prowadzi, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., bądź o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ale do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odmienna interpretacja prowadziłaby w istocie do zakwestionowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a., a mającej swoje źródło w art. 78 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. wniósł o jej oddalenie oraz rozpatrzenie sprawy pod kątem merytorycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, uzasadnienia naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania uprawdopodobnienia, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie konieczne, bowiem podstawy kasacyjne nie zostały określone w sposób w pełni zgodny z treścią art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. i 176 p.p.s.a. W odniesieniu do żadnego z zarzutów kasator nie próbował nawet odnieść się do tego, czy zarzucane naruszenie mogło mieć hipotetycznie istotny wpływ na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Uchybienie to stanowią wady skargi kasacyjnej, chociaż nie prowadzą do całkowitej dyskwalifikacji zarzutów. Skarga kasacyjna opiera się wyłącznie na podstawach, o których mowa w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. i podstawy te uznać należy za usprawiedliwione w zasadniczej części. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi B. S. do WSA była decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. w sprawie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowość postępowania nie była jednolicie rozumiana przez organy obu instancji. Według organu I instancji zaistniały niezależne przesłanki podmiotowe i przedmiotowe (brak przedmiotu postępowania, gdyż sporny odcinek drogi nie jest drogą lecz rowem melioracyjnym, brak po stronie B. S. interesu prawnego czyli przymiotu strony). Organ odwoławczy powoływał się na przesłanki przedmiotowe i twierdził, że brak jest po prostu sprawy, która podlegała przekazaniu Burmistrzowi M., gdyż postanowienie o przekazaniu sprawy SKO uchyliło. Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję nie uczynił przedmiotem swego rozpoznania zgodności z prawem przesłanek, które legły u jej podstaw. Uznał natomiast rozpatrzenie zarzutów skargi B. S. za przedwczesne, stwierdzając, że decyzja II instancji zapadła bez wnikliwej analizy interesu prawnego skarżącego dającego mu ewentualną legitymację do złożenia odwołania. Zasadniczą część motywów wyroku Sąd oparł na argumentacji zawartej w wyroku NSA sygn. akt. II OSK 316/08, Lex nr 526409, wskazując na obowiązki organu odwoławczego dotyczące badania dopuszczalności odwołania. Sąd podał, że dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przytoczona przez Sąd I instancji argumentacja jurydyczna zawarta w powołanym wyroku NSA dotyczyła innego stanu faktycznego i innej sytuacji procesowej (mianowicie takiej gdzie w I instancji zapadła decyzja merytoryczna a zagadnienie posiadania bądź braku przymiotu strony wyłoniło się dopiero na etapie postępowania odwoławczego i w związku z tym jest na gruncie rozpoznawanej sprawy nie tylko, że nieprzydatna ale wręcz błędna. W rozpoznawanej sprawie problem braku legitymacji B. S. do wniesienia odwołania nie występuje. Podnieść należy, że mimo tego, że status strony w ujęciu obiektywnym wynika z przepisów prawa materialnego to strona postępowania administracyjnego jest również instytucją procesową rozumianą jako zespół norm prawnych "kształtujących procesową pozycję strony postępowania, poczynając od zasad ogólnych, a na szczegółowych przepisach regulujących tryb zwykły i nadzwyczajny postępowania kończąc" (por. Komentarz Kpa pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 1996, s. 196). Biorąc pod uwagę procesowy aspekt instytucji strony postępowania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby badania legitymacji B. S. do złożenia odwołania jeśli zważyć, że jest on adresatem decyzji o umorzeniu w trybie art. 105 k.p.a. postępowania wszczętego (jak podaje organ i co potwierdza kasator) na jego wniosek. Jest bowiem oczywiste, że w takiej sytuacji B. S. miał prawo do kontroli instancyjnej zapadłej decyzji I instancji a jego legitymacja do wniesienia odwołania nie wymagała szczególnych badań. Oznacza to także, że odwołanie w takiej jak niniejsza sprawie winno być rozpoznane w postępowaniu, które powinno być zakończone wydaniem jednej z decyzji o których mowa w art. 138 k.p.a., a nie w jak sugerował Sąd I instancji w drodze wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania bądź w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W świetle tego co powiedziano wyżej za trafne uznać należy zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak kontroli zaskarżonej decyzji co do zgodności z prawem w pełnym zakresie czyli w granicach sprawy. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na brak naruszeń prawa w postępowaniu odwoławczym, wobec nieobjęcia tych zagadnień kontrolą Sądu I instancji, na obecnym etapie nie wymagają odniesienia. Wskazać należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Sądu I instancji powinno być dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, w tym także ustosunkowanie się do zarzutów skargi, przy uwzględnieniu, że B. S. służyła legitymacja procesowa do wniesienia odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę, należało na mocy art. 185 p.p.s.a., orzec jak w sentencji. Odstąpienie w całości od zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.