II GSK 988/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. i A. W.– wspólników spółki cywilnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2082/10 w sprawie ze skargi A. W. i A. W.– wspólników spółki cywilnej S. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. W. i A. W. - wspólników "S." s. c. (dawniej W. [...] S. s.c. A. W., A. W.) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z [...] grudnia 2009 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. [...] S. s.c. A. W., A. W. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. W dniu [...] stycznia 2010 r. wierzyciel – M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wystawił tytuł wykonawczy, na podstawie którego Naczelnik Urzędu Skarbowego W.– P. wydał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego spółki. Wspólnicy W. [...] S. s.c. A. W., A. W. wnieśli do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej podnosząc zarzut jej niedopuszczalności. W związku z tym organ egzekucyjny wystąpił do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie złożonych zarzutów. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z [...] marca 2010 r. uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne. Wierzyciel stwierdził, że z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) w związku z art.15 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 229 poz.1954 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.e.a., wynika, iż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie (decyzja MWITD w W. z [...] grudnia 2009 r.). W ocenie wierzyciela niezasadny był też zarzut dotyczący wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot nieposiadający legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stwierdził bowiem – powołując się na art. 51 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz. 1371 ze zm.), dalej powoływanej jako u.t.d. – iż nie ma podstaw do kwestionowania uprawnień M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do podejmowania egzekwowania swoich orzeczeń. Następnie postanowieniem z 23 kwietnia 2010 r. wierzyciel dokonał sprostowania numeru tytułu wykonawczego z [...] na [...] wskazując, że doszło do oczywistej pomyłki pisarskiej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez dłużnika, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że do wystawienia tytułu wykonawczego uprawniony jest i był jako wierzyciel M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Zgodnie bowiem z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest zaś uprawniony zgodnie z art. 5 § 1 tej ustawy – właściwy do orzekania organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że zasadne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej jest M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ l instancji. W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie przyjęły, iż w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają bowiem podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku doręczenia pełnomocnikowi strony tytułu wykonawczego Sąd I instancji stwierdził, że tytuł wykonawczy wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego, został doręczony stronie 15 lutego 2010r. czego dowodzi kserokopia dowodu doręczenia przesyłki znajdująca się w aktach adm. Tymczasem pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu reprezentującego stronę zostało złożone dopiero razem z zarzutami, które złożono osobiście w Urzędzie Skarbowym W.– P. 16 lutego 2010 r. W tym stanie rzeczy dopiero od momentu, w którym organ powziął wiadomość o zgłoszeniu się pełnomocnika obowiązany był do doręczania mu pism wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym. W tym kontekście (niezależnie od treści art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.), tytuł wykonawczy musiał być doręczony bezpośrednio zobowiązanemu, co w sprawie niniejszej miało miejsce, czego dowodzi również treść zarzutów, w których podważa się prawidłowość tytułu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił stanowisko organu odnoszące się do prawidłowości powołanej w tytule wykonawczym podstawy prowadzenia egzekucji. W tytule wykonawczym wystawionym w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie jako podstawę prawną prowadzenia egzekucji powołano art. 2 ust. 1 u.p.e.a. W ocenie Sądu powołanie tego przepisu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej (punktu) nie stanowi takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która skutkowałaby koniecznością zwrotu tego tytułu wierzycielowi przez organ egzekucyjny. U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. II A. W. i A. W. – wspólnicy "S." s. c. zaskarżając wyrok w całości domagali się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego przeciwko skarżącym prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, pochodzi od uprawnionego do jego złożenia organu; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c p.p.s.a. w zw. 33 pkt 6 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż egzekucja administracyjna przeciwko skarżącym jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących, co miało wpływ na wynik postępowania bowiem mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że tytuł wykonawczy pochodzi od nieuprawnionego organu. Od 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, wchodzącego w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Skoro uprawnionym do wydania decyzji jest wojewoda, a inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu, to wszelkie czynności egzekucyjne mające charakter techniczny mogą być wykonane tylko przez wojewodę. Konsekwencją powyższej zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji przez wojewodę. Zdaniem skarżących jedynie organ, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot egzekucji, jest uprawniony do jej przeprowadzenia a nie organ który jest władny ją podpisywać. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Została oparta na całkowicie błędnej interpretacji prawa. Podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W zakresie przepisów postępowania skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie w art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z treścią art. 33 pkt 6 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. W petitum skargi kasacyjnej skarżący stwierdzili, że naruszenie tych przepisów doprowadziło do oddalenia skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że egzekucja administracyjna przeciwko niej była dopuszczalna, mimo niedoręczenia tytułu wykonawczego jej pełnomocnikowi. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że organ nie miał w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy obowiązku doręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących. Z treści art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli strona ustanowiła w sprawie pełnomocnika, to pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Jest zatem oczywiste, że przepis ten nakłada na organ obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, ale by móc realizować ten obowiązek organ musi powziąć wiedzę o tym, że strona pełnomocnika ustanowiła. W rozpoznawanej sprawie miało to miejsce dopiero wraz ze złożeniem pisma z dnia 16 lutego 2010 r. "Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego". Z akt sprawy wynika, że pismo to zostało podpisane przez radcę prawnego B. S., który załączył do niego kopię pełnomocnictwa udzielonego mu do działania w imieniu skarżących. Mając na uwadze tak datę ([...] lutego 2010 r.), jak i treść tego pisma, stwierdzić należy, że zostało ono sporządzone w wyniku uzyskania przez skarżących wiedzy o wystawieniu w dniu [...] stycznia 2010 r. tytułu wykonawczego. Za całkowicie bezzasadny należało wiec uznać zarzut wadliwej akceptacji przez Sąd I instancji, że egzekucja administracyjna przeciwko skarżącym była dopuszczalna, skoro powyższy tytuł wykonawczy został doręczony skarżącym. Na marginesie tylko Sąd zauważa, że skarżący nie podjęli nawet próby wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, czy zarzucane uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a to przecież jest decydujące z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, które miało zdaniem skarżących polegać na przyjęciu, że organem właściwym do wystawienia omawianego tytułu wykonawczego jest M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Zdaniem skarżących organem właściwym w tym zakresie jest Wojewoda M.. Stanowisko to uzasadniała zmianą treści art. 51 u.t.d., na mocy art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej. Powyższy zarzut, jak i jego uzasadnienie nie znajdują żadnych podstaw w przepisach prawa. Stosownie do treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4, który nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Rozdział 5 ustawy o transporcie drogowym "Inspekcja Transportu Drogowego" określa zadania tej inspekcji i kompetencje (właściwość) jej inspektorów. I tak stosownie do treści art. 50 pkt 1 lit. a) u.t.d. do zadań tej Inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 (w tym obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.t.d., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, przed nowelizacją dokonaną art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przewidywał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje Główny Inspektor Transportu Drogowego (pkt 1) i wojewódzki inspektor transportu drogowego (pkt 2). Po tej zmianie, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.t.d. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje "wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej". Skarżący upatrują w tej zmianie przepisów pozbawienie wojewódzkiego inspektora transportu drogowego kompetencji do wykonywania zadań Inspekcji Transportu Drogowego, w tym kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie kar pieniężnych. Tymczasem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 musi być interpretowany z uwzględnieniem art. 51 ust. 6, z których to przepisów wyraźnie wynika, że to "pośrednictwo" wojewódzkiego inspektora transportu drogowego obejmuje występowanie w postępowaniu administracyjnym w roli organu pierwszej instancji. Niczym nieuzasadnione jest zatem wyprowadzanie z tej nowelizacji wniosku, jakoby zadania Inspekcji Transportu Drogowego (poza zastrzeżonymi dla Głównego Inspektora Transportu Drogowego), łącznie z zadaniami polegającymi na wydawaniu decyzji administracyjnych, miał wykonywać wojewoda. NSA wypowiadał już w orzecznictwie pogląd, co do celu, jakiemu miała służyć omawiana nowelizacja, powołując się między innymi na uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (por. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 343/10, z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1103/09 i z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 191/09). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji koniecznym jest m. in. zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. W obowiązującym podziale kompetencji nie było – według autorów projektu ustawy – przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, liczne natomiast były przypadki, w których zadania i kompetencje określone w tej samej ustawie wykonywane były przez różne szczeble jednostek samorządu terytorialnego i przez wojewodów. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się m. in. do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych. Przesunięcie zadań i kompetencji do samorządu województwa miało wzmocnić ten poziom samorządu terytorialnego poprzez rozbudowanie jego roli w realizacji zadań publicznych. Konsekwencją przesunięcia zadań była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które nie działały w strukturze zespolonej wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Należy zatem stwierdzić, że wprowadzona nowelizacja art. 51 u.t.d. nie spowodowała zmiany organu właściwego do wykonywania zadań Inspekcji Transportu Drogowego, w tym do wydawania przez inspektorów decyzji administracyjnych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Organem właściwym do wydania decyzji w I instancji o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej był M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, której to decyzji skarżący nie kwestionowali. Umocowanie do wydania tej decyzji, na podstawie której wystawiono kwestionowany w tej sprawie tytuł wykonawczy, wynika z art. 93 ust. 1 i ust. 1a) w związku z art. 89 u.t.d. Przepisy te, ustanowione w Rozdziale 11 omawianej ustawy "Kary pieniężne", określają bowiem uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego dokonujących kontroli drogowej, do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym w drodze decyzji administracyjnej, która jest wydawana w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. W związku z treścią omówionych przepisów nie może budzić wątpliwości kompetencja wojewódzkiego inspektora transportu drogowego jako organu I instancji, właściwego do wydawania decyzji w sprawach związanych z realizacją zadań Inspekcji Transportu Drogowego. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego posiadał zatem umocowanie do wydania decyzji o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej. Organ ten był w konsekwencji umocowany na podstawie art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z tej decyzji, to jest do wystawienia w dniu 8 stycznia 2010 r. tytułu wykonawczego. O właściwości organów Inspekcji Transportu Drogowego w omawianym zakresie świadczy również, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, uregulowanie zawarte w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W art. 2 pkt 2 tej ustawy przewidziano, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży. Powyższe rozumienie umocowania wojewódzkiego inspektora transportu drogowego do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym jest utrwalone w orzecznictwie NSA (por. wyżej wymienione wyroki). Taki też pogląd zaprezentował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a zatem zarzut skargi kasacyjnej i w tym zakresie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.