II GSK 999/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. C. M. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2405/10 w sprawie ze skargi N. O.P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2405/10 oddalił skargę N. O. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 21 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent m. ST. Warszawy decyzją z dnia 25 kwietnia 2006 r. zezwolił N. O. P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. – dalej zwaną Skarżącą - na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy Al. N. w rejonie ul. R. w W. o powierzchni 8 m2 w okresie od 10 maja 2006 r. do 11 października 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Pismem z dnia 1 października 2007 r. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 12 października 2007 r. do 11 kwietnia 2009 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego dwustronnego o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Następnie pismem z dnia 12 listopada 2007 r. Skarżąca złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 26 listopada 2007 r. do 25 maja 2009 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. W związku z powyższym organ pismem z dnia 20 listopada 2007 r. wezwał Skarżącą do sprecyzowania swojego podania, z uwagi na rozbieżności, jakie występowały w powyższych wnioskach. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r. skarżąca wskazała, że podtrzymuje swój wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim dwustronnej reklamy o powierzchni 18 m2. Prezydent m. st. W. decyzją z dnia 3 października 2008 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie wspomnianego pasa drogowego w okresie od 26 listopada 2007 r. do 25 maja 2009 r. W dniu 29 kwietnia 2009 r. pracownik zarządcy drogi przeprowadził oględziny pasa drogowego i stwierdził, że po zdemontowanej reklamie pozostał jej fundament. Sporządzono dokumentację fotograficzną w postaci trzech zdjęć. Pismem z dnia 6 maja 2009 r. poinformowano Skarżącą, iż w dniu 25 maja 2009 r. zostanie przeprowadzona kolejna wizja w terenie w sprawie funkcjonowania fundamentu pod reklamę w przedmiotowym pasie drogowym. Ponownie wezwano Skarżącą do stawienia się ww. terminie w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy. W dniu 25 maja 2009 r. pracownik zarządcy drogi przeprowadził oględziny pasa drogowego, w wyniku, czego nie stwierdził funkcjonowania fundamentu reklamy na dowód, czego sporządził dokumentację fotograficzną w postaci trzech zdjęć. Pomimo wezwania organu do wzięcia udziału w powyższych czynnościach dowodowych Skarżąca nie stawiła się w na wizję. Prezydent m.st. W. decyzją z dnia 4 marca 2009 r. wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 9600 zł za zajęcie pasa drogowego przy Al. N. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczeniu w nim fundamentu reklamy o powierzchni 8 m2 od dnia 21 marca 2009 r. do dnia 29 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w karę pieniężną wyliczono na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze. zm.) zgodnie, z którym za przekroczenie terminów określonych w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 ze zm.), z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych wynosi 3 zł/m2 powierzchni rzutu poziomego innego obiektu budowlanego. W związku z faktem, że fundament reklamy zajmował pas drogowy przez 40 dni, a powierzchnia fundamentu reklamy wynosi 8 m2, opłatę wyliczono, jako iloczyn podstawy wyliczenia kary w kwocie 960 zł dni zajęcia pasa drogowego pod reklamę, powierzchni reklamy i dziennej opłaty w wysokości 3 zł/m2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę N. O. P. Sp. z o.o. stwierdził, że zajęcie pasa drogowego sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czyli do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2); zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżąca zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia, co zostało wykazane przez organy i potwierdzone zebranym w sprawie materiale dowodowym. Sąd I instancji przypomniał, że w związku z upływem w dniu 11 października 2007 r. terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wydaniem przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z dnia 3 października 2008 r. odmawiającej wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie omawianego pasa drogowego w dniu 29 kwietnia 2009 r. ustalono usunięcie tablicy reklamowej, jednakże stwierdzono, że po zdemontowanej reklamie pozostał jej fundament. Natomiast w dniu 25 maja 2009 r. stwierdzono usunięcie przedmiotowego fundamentu. W tych okolicznościach faktycznych, zdaniem Sądu I instancji, zasadne było nałożenie na Skarżącą przez organ kary pieniężnej z tytułu nielegalnego zajmowania pasa drogowego. Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że Skarżąca była świadoma terminu, na jaki wydano jej zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego i konsekwencji prawnych wiążących się z zajmowaniem spornego pasa po wygaśnięciu zezwolenia na jego eksploatowanie. Wygaśnięcie zezwolenia zobowiązywało, więc Skarżącą do demontażu nośnika i nie uprawniało jej do dalszego zajmowania pasa drogowego z tego tylko powodu, że złożyła kolejne wnioski o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego, gdyż wraz z upływem terminu ważności wcześniejszego zezwolenia, to konkretne uprawnienie Skarżącej wygasło. Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły obszar zajmowany pod nośnik reklamowy podając powierzchnię 8 m2. Organy przy dokonywaniu czynności obliczenia opierały się na planach sytuacyjnych, w których wyszczególniona była lokalizacja reklamy i powierzchnia zajmowanego przez nią pasa drogowego. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że Skarżąca w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia nie kwestionowała wymienionej wyżej powierzchni. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji S. C. M. Spółka z o.o. zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i uznanie, że wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy. Al. Niepodległości w rej. ul. Racławickiej w Warszawie pod fundament reklamy o powierzchni 8 m2 było zasadne mimo braków odpowiednich dowodów, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: -art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonej skardze; -art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych i w związku z tym uwzględnienie w całości złożonej skargi; -art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.7, 8, 77 § 1, 81, 107 § 3 i art. 136 k.p.a. i w związku z tym uwzględnienie w całości złożonej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że Sąd I instancji oraz organy wydające decyzje w sprawie naruszyły art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Skarżącej żadna z przesłanek określonych w tym przepisie niezbędnych do wydania decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną nie została należycie ustalona w niniejszej sprawie tj. dokładny okres przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, powierzchnia obiektu znajdującego się w pasie drogowym na podstawie dokonanych pomiarów, dokładne położenie obiektu, jako znajdującego się w pasie drogowym. Organy nie przedstawiły w toku postępowania żadnych dowodów pozwalających na precyzyjne ustalenie tych istotnych okoliczności w sprawie. Dlatego niezrozumiałe w ocenie Skarżącej jest stwierdzenie Sądu I instancji, że organy zebrały w sprawie materiał dowodowy w sposób kompletny zgodny z art. 77 § 1 k.p.a. Zaniechanie przez organ zgromadzenia pełnego materiału dowodowego odnośnie ww. przesłanek spowodowało zatem w postaci wydania wadliwej decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, to jest art.7, art.8, art. 77 § 1, art.81, art.107 § 3, art.136 k.p.a., co w ocenie strony skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zatem do tak sformułowanego zarzutu należy podkreślić, że uwzględnieniu podlega tylko takie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że każde naruszenie norm proceduralnych przez Sąd I instancji może być podstawą skargi kasacyjnej, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Użycie słowa "wpływ" należy rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest do wykazania zarówno faktu naruszenia przepisów procesowych, jak i istnienia owego potencjalnego związku. Innymi słowy, autor skargi kasacyjnej winien wykazać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania oraz, że naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (vide wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 660/06 niepublikowany, wyrok NSA z 19 grudnia 2008 r. sygn. akt I FSK 1536/07 niepublikowany). W tym miejscu należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odniósł się w sposób wyczerpujący do kwestii związanych z czynnościami organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, dokonanych ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W omawianym zakresie Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci protokołów z oględzin, dokumentacji fotograficznej, planów sytuacyjnych z naniesioną lokalizacją nośnika reklamowego, dawał podstawy do uznania, że Skarżąca Spółka zajmowała pas drogowy, poprzez usytuowanie w tym pasie drogowym fundamentu nośnika reklamowego, bez wymaganego zezwolenia. Pamiętać także należy i o tym, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż Skarżąca Spółka zajmowała pas drogowy poprzez usytuowanie nośnika reklamowego na betonowym fundamencie. Również z akt sprawy wynika wprost, że Spółka została wezwana do usunięcia reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej, a w odrębnym postępowaniu została wezwana do usunięcia fundamentu jaki pozostał po usunięciu tablicy reklamowej. W świetle wywodów Sądu I instancji nie można podzielić twierdzenia autora skargi kasacyjnej odnoszących się do dowolności dokonania przez sąd oceny stanu faktycznego sprawy. Ponadto należy stwierdzić, że nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej należy uznać, że strona wnosząca skargę kasacyjną w żaden sposób nie wykazała, do jakich zarzutów skargi kasacyjnej nie odniósł się Sąd I instancji oraz nie wykazała, jaki wpływ na wynik sprawy mogłoby mieć przedstawione uchybienie. Jednocześnie należy przypomnieć, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 przepis art.141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna w ramach tego zarzutu takiego braku nie wykazuje, koncentrując się na kompletności w zakresie rozpoznania zarzutów przez Sąd I instancji, co, w związku z treścią wskazanej uchwały NSA i przedstawionej wyżej argumentacji nie może stać się zarzutem skutecznym. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. należy na wstępie uznać, że zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej podlega rozpatrzeniu wraz z zarzutem odnoszącym się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych. Strona wnosząca skargę kasacyjną stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art.40 ust.12 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych i uznanie, że wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego pod fundament reklamy było zasadne pomimo braku odpowiednich dowodów. W tym miejscu przypomnieć, więc należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Opisanych wyżej elementów nie posiada uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej, co czyni zarzut naruszenia prawa materialnego bezzasadnym. Skoro brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art.40 ust.12 ustawy o drogach publicznych, to tym samym nie jest możliwe uznanie za zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na wadliwe zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego art. 40 ust. 12 w/w ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.