II GW 112/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia de. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą W. w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wnioskiem z 3 listopada 2021r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego (dalej też: "Marszałek" lub "wnioskodawca") na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, między nim a Starostą W. (dalej też: "Starosta") powstałego na gruncie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych pn.: "Projekt robót geologicznych dla potrzeb określenia warunków geologiczno-inżynierskich w rejonie projektowanej inwestycji polegającej na budowie jazów na Kanale Południowym O. w m. C. w gminie S. oraz w m. P. i w m. S. w gminie P.", poprzez wskazanie Starosty W. jako organu właściwego. W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że pismem z 16 lipca 2021r. ["A."] we W. złożyło do Starosty wniosek o zatwierdzenie projektu robót geologicznych pn.: "Projekt robót geologicznych dla potrzeb określenia warunków geologiczno-inżynierskich w rejonie projektowanej inwestycji polegającej na budowie jazów na Kanale Południowym O. w m. C. w gminie S. oraz w m. P. i w m. S. w gminie P.". Starosta na podstawie art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przekazał wniosek Marszałkowi. Marszałek Województwa Wielkopolskiego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające jego właściwość rzeczową, w związku z czym pismem znak: DSK-II.7440.5.2021 z 17 września 2021r., wystąpił do Starosty o przeanalizowanie zaprezentowanego stanowiska. W odpowiedzi Starosta pismem z 1 października 2021r., nr NOS.6540.1.2021., podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie przekazującym wniosek według właściwości. Marszalek stwierdził, że zgodnie z art. 3, pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.), budowla hydrotechniczna, jaką niewątpliwie jest jaz, należy do kategorii budowli, tj. obiektów budowlanych innych niż budynek lub obiekt małej architektury. Natomiast zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego, do starosty jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzeniem projektów geologicznych dotyczących badań geologiczno-inżynierskich warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Z kolei marszałek województwa jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach nienależących do kompetencji starosty lub ministra właściwego do spraw środowiska (art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). Tak więc zdaniem Marszałka dopiero po wykluczeniu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 161 ust. 2-4 ustawy, uprawnione będzie twierdzenie, że dana sprawa leży w kompetencjach marszałka województwa. Wskazano też, że organem właściwym w sprawie nie będzie Minister Klimatu i Środowiska, z uwagi na wysokość piętrzenia poniżej 5 m, jednak okoliczność ta nie przesądza o właściwości Marszałka. Przedmiotowy projekt robót geologicznych obejmuje bowiem badania geologiczno-inżynierskie warunków posadawiania jazu niebędącego ponadwojewódzką inwestycją liniową. Zatem na gruncie rozpatrywanej sprawy spełniony został warunek, o którym mowa w tym przepisie, co jednocześnie wyklucza zastosowanie art. 161 ust. 1 ustawy. W piśmie z 23 grudnia 2021r. Starosta wniósł o oddalenie wniosku Marszałka. Starosta wskazał, że jaz w z definicji słownika języka polskiego PWN oznacza budowlę wznoszoną na rzece w celu spiętrzenia wody, stanowi zatem urządzenie wodne w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021r., poz. 2233). Wskazał, że wobec braku w ustawie z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021r., poz. 1420 ze zm.) definicji obiektu budownictwa wodnego, należy pod tym pojęciem rozumieć urządzenie wodne. Stosownie bowiem do art. 186 Prawa wodnego, budownictwo wodne polega na projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 161 ust. 3 pkt 10 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, organem właściwym do rozpatrzenia spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych dotyczących budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m jest minister. W opisanej sprawie, przy wysokości piętrzenia poniżej 5 m (według informacji otrzymanej od wnioskodawcy wysokość piętrzenia projektowanych jazów wyniesie od 0,6 m do 1,4 m), organem właściwym jest marszałek województwa zgodnie z kompetencją ogólnie uregulowaną w art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wskazał, że powyższe rozważania potwierdza dodatkowo treść art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące zadań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. W przypadku "Projektu robót geologicznych dla potrzeb określenia warunków geologiczno - inżynierskich w rejonie projektowanej inwestycji polegającej na budowie jazów na Kanale Południowym O. w m. C. w gminie S. oraz w m. P. i w m. S. w gminie P." mamy do czynienia z jazami, będącymi elementami obiektu liniowego, czyli kanału (pojęcie obiektu liniowego precyzuje art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (Dz.U. z 2021r., poz. 2351). Powstaną one na terenie dwóch województw: w. (w m. P. i S. w gminie P.) oraz l. (w m. C. w gminie S.) i są powiązane zadaniowo z Kanałem Południowym O., gdyż będą oddziaływać na poziom wody na długości całego kanału. Starosta zaznaczył, że ["A."] we W. jako inwestor zlecając opracowanie projektu robót geologicznych, założył ponadwojewódzkie liniowe oddziaływanie inwestycji traktując jazy jako elementy kanału przechodzącego przez teren dwóch województw i integralnie z nim związane. W przeciwnym razie potraktowałby jazy jako oddzielne inwestycje i zlecił opracowanie odrębnych projektów robót geologicznych dla jazów w m. P. i S. w gminie P., powiecie W., województwie w. oraz dla jazu w m. C. w gminie S., powiecie w., województwie l. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. Taka sytuacja zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, przez pojęcie "sporu kompetencyjnego" należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Tym samym, sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia (por. postanowienie NSA z 24 października 2006r., sygn. akt II OW 32/06 niepublikowane). Powyższe przesłanki są w sprawie spełnione. W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą W. powstałym na gruncie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych pn.: "Projekt robót geologicznych dla potrzeb określenia warunków geologiczno-inżynierskich w rejonie projektowanej inwestycji polegającej na budowie jazów na Kanale Południowym O. w m. C. w gminie S. oraz w m. P. i w m. S. w gminie P.". W myśl art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. Wyjątkiem od tej zasady jest m.in. przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące zadań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Podkreślenia wymaga, że przepis ten, jako wyjątek od ogólnej zasady, należy interpretować ścieśniająco, nie zaś rozszerzająco) (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2016r., sygn. akt II GW 33/15, CBOSA). Pojęcie obiektu liniowego precyzuje art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, stanowiąc, że jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej (...) nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja przedsięwzięcia pod nazwą: "Projekt robót geologicznych dla potrzeb określenia warunków geologiczno-inżynierskich w rejonie projektowanej inwestycji polegającej na budowie jazów na Kanale Południowym O. w m. C. w gminie S. oraz w m. P. i w m. S. w gminie P." jest realizacją przedsięwzięcia ponadwojewódzkiego, gdyż jazy powstaną na terenie dwóch województw: w. (w m. P. i S. w gminie P.) oraz l. (w m. C. w gminie S.) i są powiązane zadaniowo z Kanałem Południowym O., oddziaływując na poziom wody na długości całego kanału. Tym samym taką inwestycję należy potraktować jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a prawa budowlanego o charakterze "ponadwojewódzkim". Za takim rozstrzygnięciem przemawia treść art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, iż właściwością starosty są sprawy z zakresu geologii mające wymiar gminny. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach sprawy. Zatem wskazany przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie może być podstawą do działania Starosty W., ponieważ wniosek o zatwierdzenie przedmiotowego projektu dotyczy ponadwojewódzkiej inwestycji liniowej. Wobec tego w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, przyznający kompetencje organu administracji geologicznej pierwszej instancji Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął spór o właściwość, wskazując Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy do zatwierdzenia projektu robót geologicznych pn.: "Projekt robót geologicznych dla potrzeb określenia warunków geologiczno-inżynierskich w rejonie projektowanej inwestycji polegającej na budowie jazów na Kanale Południowym O. w m. C. w gminie S. oraz w m. P. i w m. S. w gminie P.".