II GW 121/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Pruszkowskiego z dnia 12 listopada 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Pruszkowskim a Prezydentem Miasta Ostrołęki w przedmiocie zawiadomienia o zbyciu pojazdu postanawia wskazać Starostę Pruszkowskiego jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Wnioskiem z 12 listopada 2021 r. Starosta Pruszkowski zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Ostrołęki przez wskazanie Prezydenta Miasta Ostrołęki jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia J. W. (zamieszkałej w Ostrołęce) z [...] października 2021 r. o zbyciu pojazdu marki Ford o numerze rejestracyjnym WPR [...]. Starosta Pruszkowski wskazał, że J. W. zawiadomiła Prezydenta Miasta Ostrołęki o zbyciu wskazanego wyżej pojazdu, stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.; dalej zwanej "prd"). Natomiast Prezydent Miasta Ostrołęki, na podstawie art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwanej "kpa") przekazał to zawiadomienie Staroście Pruszkowskiemu. Starosta Pruszkowski stwierdził, że art. 78 ust. 2 pkt 1 prd nie wskazuje zasad ustalania właściwości miejscowej organu posiadającego kompetencję do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, a ponadto właściwości takiej nie można jednoznacznie ustalić przez odwołanie się do treści rozporządzeń wykonawczych do prd, w których nie wskazano starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania właściciela pojazdu jako organu rejestrującego, właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Na podstawie tych przepisów nie można natomiast wnioskować, że skoro rejestracji pojazdu dokonał konkretny (tj. właściwy miejscowo) starosta, to do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu właściwy jest ten sam starosta. Wobec tego ustalenie właściwości miejscowej organu musi nastąpić na podstawie przepisów kpa. Zdaniem Starosty Pruszkowskiego, w niniejszej sprawie do ustalenia organu właściwego miejscowo należy zastosować regułę wskazaną w art. 21 § 1 pkt 3 kpa, w której decydujące znaczenie ma miejsce zamieszkania strony w kraju. Skoro z akt sprawy wynika, że J. W. zamieszkuje w Ostrołęce, to stosownie do art. 78 ust. 2 prd oraz art. 21 § 1 pkt 3 kpa organem właściwym rzeczowo i miejscowo do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest Prezydent Miasta Ostrołęki (starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania właściciela pojazdu). W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Ostrołęki wniósł o wskazanie Starosty Pruszkowskiego jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu o nr rej. WPR [...]. Stwierdził w szczególności, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane zostało stanowisko, w którym za organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu uznaje się organ rejestracji pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej "ppsa") w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Pruszkowskim a Prezydentem Miasta Ostrołęki w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, które zostało złożone przez J. W. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu była już przedmiotem licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład rozpoznający niniejszy wniosek podziela pogląd zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie – w tym m.in. w: postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OW 97/20), z 27 maja 2021 r. (sygn. akt II GW 19/21), z 9 września 2021 r. (sygn. akt II GW 48/21) oraz z 23 września 2021 r. (sygn. akt II GW 43/21). Przyjmując argumentację zawartą w tych orzeczeniach, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 ppsa w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o nabyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 prd, właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 prd). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o nabyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 kpa, lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 prd obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 prd) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 prd) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem MI z 27 września 2003 r.") dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdu powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym został on zarejestrowany. Nie jest sporne między stronami niniejszego postępowania, że pojazd, którego dotyczy zawiadomienie o zbyciu, został zarejestrowany przez Starostę Pruszkowskiego. W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu w niniejszej sprawie jest Starosta Pruszkowski. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.