II GW 22/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza A. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem A. a Wójtem Gminy M. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy M. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wnioskiem z dnia 9 marca 2017 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w A. działając z upoważnienia Burmistrza A. na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Gminą M. - Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w M., a Gminą A. - Ośrodkiem Pomocy Społecznej w A. w sprawie rozpoznania wniosku Zespołów Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej A.L. W uzasadnieniu wniosku Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w A. wskazał, że w dniu 26 stycznia 2017 r. Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej A.L. na podstawie art. 54 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), zameldowanej na pobyt stały w A. przy ul. [...], przebywającej w Domu Opieki w K. Pismem z dnia 2 lutego 2017 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. uznał się za organ niewłaściwy miejscowo i przekazał według właściwości sprawę do załatwienia Ośrodkowi Pomocy Społecznej w A. argumentując, że A.L. przebywająca w Placówce Całodobowej Domu Opieki im. [...] na terenie Gminy M., jest zameldowana na pobyt stały w A. przy ulicy [...]. Jak wynika z dokumentacji, A.L. od 28 sierpnia 2015 r. przebywa w Domu Opieki im. [...]. Przed umieszczeniem w domu opieki A.L. na początku maja 2015 r. wróciła po około 25 latach z USA, a już 17 maja 2015 r. z powodu problemów zdrowotnych została przyjęta do Szpitala Powiatowego w O. Po zakończonym leczeniu szpitalnym w O. została bezpośrednio przewieziona przez siostrę do Domu opieki w K., w którym na stałe przebywa od sierpnia 2015 r. Ponadto A. L.i jest zameldowana na pobyt czasowy na terenie Gminy M. od 4 września 2015 r. do 27 stycznia 2021 r. Powyższe pozwala na przyjęcie, że przebywanie na terenie M. wiąże się z zamiarem stałego pobytu A.L., czyniąc z niej aktualne miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w A. uznał, że skoro właściwość miejscową gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej) ustala się według obecnego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jest gmina M. to organem właściwym do rozpoznania wniosku Dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej w Z. dotyczący wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest Gmina M. - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. W odpowiedzi na wniosek Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. działając z upoważnienia Wójta Gminy M. wyjaśnił, że o miejscu zamieszkania nie decyduje czasowa zmiana miejsca przebywania, niepołączona z zamiarem stałego osiedlenia się. Sytuacja w przypadku strony związana jest z pogorszeniem stanu zdrowia, jednak sam pobyt (nawet długotrwały) w innym mieście jest w tej sprawie decydujący. Jak wskazał dalej, A.L. wprawdzie jest zameldowana w A., jednak nie ma tam możliwości zamieszkania, gdyż w chwili obecnej w mieszkaniu gdzie jest zameldowana, zamieszkuje siostra. W rozmowie z pracownikiem socjalnym w dniu 27 czerwca 2017 r. strona oświadczyła, że swoja przyszłość wiąże z USA. Aktualnie ze względu na swój stan zdrowia przebywa w Domu Opieki w K., gdy pobyt ten umożliwia jej rehabilitacje. Ponadto w dniu 27 stycznia 2017 r. A.L. złożyła w Wadowicach wniosek o rentę rodzinną po zmarłej matce. Wobec powyższego w ocenie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wynika, że to Gmina A. w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego spełnia przesłanki miejsca zamieszkania A.L., na co wskazuje okoliczność stałego zameldowania i koncentracja interesów strony, wraz z ze złożeniem wniosku o ustalenie prawa do renty w ZUS w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa A.L. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16 i z 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy kpa, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się w pierwszej kolejności według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz z dołączonej do niego dokumentacji wynika, że A.L. obecnie przebywa w Domu Opieki w K. (położonym na terenie Gminy M), gdzie została przewieziona przez siostrę L.B. Należy też zaznaczyć, że A.L. na początku maja 2015 r. po około 25 latach spędzonych w USA wróciła do Polski. Już w dniu 17 maja 2015 r. z powodu problemów zdrowotnych została przyjęta do Szpitala Powiatowego w O, a po zakończonym tam leczeniu została przewieziona do wyżej opisanego Domu Opieki w K. Z oświadczenia załączonego do odpowiedzi na wniosek Wójta M. wynika, że A.L. wiąże swoją przyszłość w USA. Podała również, że jest zameldowana w lokalu położonym w A. przy ul. [...], lecz nie ma możliwości tam zamieszkać bowiem aktualnie mieszka tam jej siostra. Jednakże z pisma Urzędu Miejskiego w A. - Wydziału Spraw Obywatelskich z dnia 9 marca 2017 r. wynika, że [...] posiada adres czasowy: K., ul. [..], Gmina M., o wskazanym okresie pobytu od 27 stycznia 2016 r. do 27 stycznia 2021 r. (Dom Opieki w K). Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że na podstawie ww. danych nie było możliwości ustalenia miejsca zamieszkania A.L., co więcej, ze względu na długotrwały (25 lat) pobyt za granicą nie ustalono ostatniego miejsca jej zamieszkania w Polsce, które nie musi być tożsame z miejscem zameldowania. Wobec tego właściwość organu należało ustalić na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. według miejsca pobytu A.L. w Polsce. W tym celu należało ustalić miejsce pobytu A. L. Ponieważ, jak wynika z akt sprawy A.L. obecnie przebywa w Domu Opieki w K. położonej na terenie Gminy M. (ul. ...) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa A.L. do świadczeń opieki zdrowotnej - jest Wójt Gminy M. jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie miejsce pobytu świadczeniobiorcy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.