II GW 25/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.), Sędzia NSA Stanisław Gronowski, Sędzia WSA del. Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem G. a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych M. B. postanawia: oddalić wniosek. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Szpitala [...] im. [...] SPZOZ z siedzibą w W. na podstawie art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.; dalej: u.o.ś.), zwrócił się do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych M. B. przyjętego na Oddział Ortopedii w dniu [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent), pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zawiadomił Burmistrza Miasta G. (dalej: Burmistrz) - na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 54 u.o.ś., po rozpoznaniu wniosku Szpitala [...] (dalej: Szpital) w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych M. B., nr PESEL: [...], zamieszkałego: [...] G., ul. [...] (dalej: świadczeniobiorca), że Prezydent jest niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia tego wniosku i przekazuje sprawę – według właściwości – do Burmistrza Miasta G.. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 54 ust. 1 u.o.ś. dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie reguluje pojęcia "miejsce zamieszkania". W konsekwencji, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się przepisem art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej: k.c.). W myśl powołanego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z uwagi na fakt, że M. B. nie przebywał i nie przebywa na terenie miasta R., a tylko jak stwierdzono we wniosku szpitala "planuje przeprowadzić się do R.", Prezydent jest niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku. Z tych powodów uznano za zasadne przekazanie wniosku do Burmistrza Miasta G.. W dniu 8 września 2016 r. pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w G. – I. K., sporządziła notatkę służbową. Wskazała, że świadczeniobiorca nie mieszka od około dwóch miesięcy pod adresem G., ul. [...], a obecni lokatorzy nie znają osoby o takim nazwisku. W wyniku przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z młodszym asystentem socjalnym Szpitala [...] – M. S., ustalono że świadczeniobiorca w dniu [...] sierpnia 2016 r. opuścił Szpital, a z informacji uzyskanych od M. B. wynikało, że ma on zamiar zamieszkać w R.. Z tych powodów nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu, w celu wydania decyzji uprawniającej do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych. Następnie, Burmistrz Grodziska Mazowieckiego pismem z dnia 26 września 2016 r. skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu negatywnego o właściwość miejscową pomiędzy Burmistrzem a Prezydentem w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jako podstawę wskazał art. 22 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wskazując, że wnosi o rozstrzygnięcie sporu wobec braku wspólnego organu wyższego stopnia. W ocenie Burmistrza w momencie otrzymania przez niego zawiadomienia o przekazaniu wniosku według właściwości miejscowej, M. B. nie zamieszkiwał już na terenie gminy G. Artykuł 54 ust. 1 u.o.ś. przewiduje, że wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej składa się według miejsca zamieszkania strony. Ustalenie organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych należy przeprowadzić w oparciu o przepisy ogólne, czyli Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 25 k.p.a. organem właściwym miejscowo jest Prezydent, gdyż co najmniej od dnia [...] lipca 2016 r. M. B. nie zamieszkuje w G., a w swym oświadczeniu wskazał, że po opuszczeniu szpitala zamieszka na terenie R.. Zdaniem Burmistrza oświadczenie strony dotyczące miejsca zamieszkania po opuszczeniu szpitala wydaje się kluczowe, bowiem w myśl postanowienia NSA z dnia 4 września 2012 r. (sygn. akt I OW 100/12) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa, z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.). Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Burmistrz wskazał również, że w dokumentacji przekazanej przez Prezydenta Miasta R. nie ma informacji, że strona faktycznie nie mieszka pod wskazanym przez siebie adresem (R., ul. [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Burmistrzem Miasta G., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Dyrektora Szpitala [...] im. [...] SPZOZ z siedzibą w W. o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych M. B. przyjętego na Oddział Ortopedii w dniu [...] lipca 2016 r. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 u.o.ś. Stosownie do tego przepisu właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 238/13). W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OW 133/16). Z powyższego wynika, że organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy w rozumieniu art. 25 k.c. Co szczególnie istotne, nie jest to kwestionowane zarówno przez składającego wniosek Burmistrza Miasta G., jak i przez Prezydenta Miasta R.. Obydwa organy w gruncie rzeczy toczą jednak spór dotyczący miejsca zamieszkania M. B., a więc spór o fakty. Burmistrz Miasta G. wskazuje bowiem, że w momencie otrzymania przez niego zawiadomienia o przekazaniu wniosku według właściwości miejscowej, M. B. nie zamieszkiwał już na terenie gminy G.. W tym kontekście Burmistrz odwołał się do notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] września 2016 r. przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G.. Jak wynika z treści tej notatki, świadczeniobiorca nie mieszka od około dwóch miesięcy pod adresem G., ul. [...], a obecni lokatorzy nie znają osoby o takim nazwisku. Ponadto, w wyniku przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z młodszym asystentem socjalnym Szpitala [...] – Moniką Szach, ustalono że świadczeniobiorca w dniu [...] sierpnia 2016 r. opuścił Szpital, a z informacji uzyskanych od M. B. wynikało, że ma on zamiar zamieszkać w R.. Burmistrz wskazał również, że w dokumentacji przekazanej przez Prezydenta Miasta R. nie ma informacji, że M. B. faktycznie nie mieszka pod wskazanym przez siebie adresem (R., ul. [...]). Natomiast Prezydent Miasta R. podniósł, że M. B. nie przebywał i nie przebywa na terenie miasta R., a tylko "planuje przeprowadzić się do R.". Wobec tego Prezydent Miasta R. jest niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku. W istocie więc - powołując się na odmienne dane co do miejsca zamieszkania M. B. - organy domagają się od Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia, kto jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ww. świdczeniobiorcy. Zagadnienie to nie stanowi jednak sporu kompetencyjnego, rozpoznawanego na podstawie art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14). Trudno więc mówić o sporze o właściwość, kiedy dwa organy jednoznacznie nie ustaliły miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OW 93/10). W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. miejsca zamieszkania M. B.. Rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (por. postanowienia NSA z dnia: 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.